דו"ח בנושא מאגרי מידע

חזון
יעדים ומטרות
מיפוי מאגרי מידע
הקמת מאגרי מידע
- עקרונות לניהול מאגרי מידע
עקרונות לניהול מאגרי מידע
מדיניות הפצה ותמחיר של מידע
- הטכנולוגיה
התקינה - יצירת שפה משותפת
- פרוייקט חלוץ במאגרי מידע
אומדן עלויות
דעת יחיד של חבר הצוות מר עדי אביר.

חברי הצוות:

גב' ויקטוריה אוסטרובסקי-כהן שופטת בדימ', יו"ר
ד"ר נחמן אורון , חבר
מר עדי אביר , חבר
מר איזי בן נון, חבר
גב' רנית זקצר , חברה
מר ישי מנוחין , חבר
מר מרדכי מצקביץ , חבר
עו"ד בריאן ניגן , חבר

מרכזת עבודת הצוות: הגב' יפה נקר, הכנסת

חזון

הצעדת מדינת ישראל אל חברת מידע של שנות האלפיים באמצעות פיתוח טכנולוגיות התקשוב והמידע.
הצוות הדן במאגרי מידע רואה את חופש המידע כבסיס לעבודתו.
חופש המידע מתבסס על שני עקרונות מרכזיים:
לכל אזרח או תושב הזכות לקבלת מידע.
הממשל חייב להעמיד לרשות הציבור את כל מידע שהציבור זכאי לקבלו.
הזכות לדעת היא אחת מזכויות היסוד של כל אדם במשטר דמוקרטי.
הזכות לדעת היא חלק בלתי נפרד ותנאי בסיסי להגשמתו של חופש הביטוי על היבטיו השונים. כמו כן מהווה הזכות לדעת תנאי בסיסי למימוש זכויותיו האחרות של האדם בכל תחומי החיים.
היכולת להחליט החלטות רציונליות תלויה בכמות ואיכות המידע המצוי בידי הציבור וכל אחד מן הפרטים המרכיבים אותו.
הזכות לדעת חיונית למימוש כל אחת מן הזכויות הפוליטיות במדינה, ובכלל זה הזכות להגשמה עצמית.
חופש המידע הוא אחד היסודות המרכזיים עליו נסמך חופש הביטוי, והוא מאבד ממשמעותו המעשית כאשר הציבור והתקשורת אינם מקבלים מידע המהווה בסיס להבעת דעה, לקביעת עמדה ולקבלת החלטה.
יש לזכור, כי מידע הוא כוח, וכוח בלתי מוגבל ובלתי מבוקר עלול להשחית.

יעדים ומטרות

הצוות רואה כמטרה מתן הזדמנות שווה לכל ילד ומבוגר בישראל להגיע, באמצעים הטכנולוגיים הנגישים והזמינים ביותר, לסל מידע מרבי שהוא השער לקדמה ללא גבולות.
אל מול עיניו של הצוות עמדו בין השאר היעדים הבאים:

1. חיזוק הקשר בין האזרח לשלטונות על ידי העמדת ההליכים השלטוניים לסקירת הציבור ולביקורתו;

2. חיזוק מעמדו של האזרח במדינה דמוקרטית על ידי חשיפת כל המידע הנוגע לזכיותיו הבסיסיות;

3. עידוד המשק הישראלי בעזרת מידע בעל ערך כלכלי שיועמד לרשות גורמים עסקיים. מידע זה יסייע לגורמים עסקיים לקבלת החלטות מושכלות יותר בבואם לנצל הזדמנויות עסקיות ולהתחרות בשווקי חו"ל;

4. חינוך והכשרת הציבור להשתמש במידע ובטכנולוגיות של איתור ואיחזור מידע כהכנה למהפכת המידע המתחוללת;

5. טיפוח ועידוד "תעשיית המידע" הישראלית כך שתוכל לשגשג ולספק ערכים מוספים למצבור המידע הלאומי;

מיפוי מאגרי מידע

על אף ההוראות שבחוק הגנת הפרטיות המחייבות בין השאר רישום מאגרים ציבוריים אין כיום בישראל רישום מלא וממצה של מאגרי מידע ציבוריים.
אופי ומהות המידע שונים ממשרד למשרד ומרשות ציבורית לרשות ציבורית, אי לכך לא נראה לנו כי ניתן לקבוע מבנה ארגוני סטנדרטי אשר יוכל לשמש בסיס למיפוי מאגרי מידע.

הקמת מאגרי מידע

הממשלה תורה לרשויות הציבוריות למפות את המידע שברשותה ולהציג את המשמעויות התקציביות הכרוכות בתהליך העברתו למדיה אלקטרונית.
הממשלה תקים ועדת היגוי לאומית אשר בין שאר תפקידיה תבחן את מפת המידע הציבורי ותמליץ על אופן העברת המידע שבידי הרשויות הציבוריות למדיה אלקטרונית.
הממשלה תורה לרשויות הציבוריות לאחסן את כל המידע שברשותן על מדיה אלקטרונית, על פי המלצות ועדת ההגוי הלאומית.

עקרונות לניהול מאגרי מידע

1. הגדרות
"מידע" - כל מידע המצוי ברשות ציבורית והוא כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב;

1. "קבלת מידע" - לרבות בדרך של עיון, צפייה, האזנה, העתקה, צילום, קבלת פלט מחשב או בכל דרך אחרת בהתאם לסוג המידע וצורת החזקתו;

2. "זכות חברתית" - הזכות שיש לכל אדם לסיפוק צרכיו לשם קיום בכבוד אנושי, ובכלל זה בתחומי העבודה, השכר ותנאי העבודה, בתחומי ההשכלה, הלימוד, החינוך והתרבות ובתחומי הבריאות, הדיור והבינוי, הביטחון הסוציאלי, הסיוע המשפטי והרווחה החברתית;

3. "סל מידע בסיסי" - סל מידע הכולל את כל המידע שעל הרשויות הציבוריות להעמיד לרשות כל אדם ללא דרישת תשלום;

4. "סל מידע משלים" - סל מידע הכולל את כל המידע, שאינו נכלל ב"סל המידע הבסיסי", שעל הרשויות הציבוריות להעמיד לרשות כל אדם בתשלום או שלא בתשלום;

5. "רשות ציבורית" - כל רשות הפועלת על פי דין, לרבות -

1. משרד ממשלתי ומוסדות מדינה;

2. רשות מקומית ותאגיד שבשליטתה;

3. תאגיד ממשלתי הממלא תפקיד ציבורי;

4. גוף אחר ששר המשפטים קבע, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, ולמעט הכנסת וכל גוף שנתונה לו סמכות שפיטה על-פי חוק בכל הנוגע להתדיינות מסוימת;

6. "ראש הרשות הציבורית", ברשות מקומית - ראש הרשות המקומית; במשרד ממשלתי, במוסד מדינה, בתאגיד ובגוף אחר - המנהל הכללי, ובאין מנהל כללי - בעל התפקיד המקביל באותו גוף;

7. "שליטה" - כהגדרתה בסעיף 1 לחוק ניירות ערך, התשכ"ח1968-.

2. עקרון חופש המידע
לכל אדם הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות.

3. זכויות האזרחים והתושבים
"סל מידע בסיסי" כולל:

1. כל המידע אודות הזכויות החברתיות, והדרכים למימושן, של אזרחי ותושבי המדינה;

2. כל קובץ החוקים והתקנות של המדינה;

3. כל המידע, למעט מידע הנופל תחת סעיפים 6.3 ו6.5-, לגבי תקצוב ותפעול הרשויות הציבוריות;

4. כל המידע, למעט מידע הנופל תחת סעיפים 6.3 ו6.5-, לגבי ביצועיהן השנתיים של הרשויות הציבוריות;

5. כל המידע, למעט המידע הנופל תחת סעיפים 6.3 ו6.5-, אודות תחומי אחריותן של הרשויות הציבוריות, תפקידיהן, סמכויותיהן ומאגרי המידע שברשותן;

6. כל טפסי קבלת שירות שהונפקו על ידי הרשויות הציבוריות;

7. כל המידע אודות הנהלים שקבעו הרשויות הציבוריות לשם קבלת המידע ממאגרי המידע שברשותן ואת שמו ומענו של הממונים.

4. המידע שבסל המידע הבסיסי יוצג באופן ברור ומובן לציבור הרחב בשתי השפות הרשמיות במדינת ישראל - עברית וערבית.

5. "סל מידע משלים"
סל המידע המשלים כולל את כל המידע הזמין הנוסף אשר אינו אסור במפורש על-פי-דין.

6. חובת הממשל

1. פרסום רשימת הרשויות הציבוריות:

1. הממשלה תפרסם, מדי שנה, את רשימת כל הרשויות הציבוריות כאמור בפסקאות (א), (א) ו-(ד) בהגדרה "רשות ציבורית" בסעיף 1.6, תפקידיהן של הרשויות, סוגי המידע ומאגרי המידע שברשותן, וכן את הדרכים לקבלת המידע, לרבות המענים ומספרי הטלפון.

2. רשות מקומית תפרסם, מדי שנה, לגביה ולגבי התאגידים שבשליטתה כאמור בפסקה (ב) שבהגדרה "רשות ציבורית" בסעיף 1, את כל הפרטים כאמור בסעיף קטן (א).

2. הממונה על מסירת מידע

1. כל רשות ציבורית תמנה אחראי, בעל הכשרה טכנולוגית מתאימה, על העמדת מידע לרשות הציבור ועל טיפול בבקשות לקבלת מידע על פי חוק חופש המידע (הממונה); הממונה ינהל רישום של כל המידע ומאגרי המידע העומדים לרשות הציבור בתחום טיפולה של אותה רשות, יפעל לעדכון המידע והמאגרים, ירשום את המאגרים המחויבים ברישום על-פי חוק, ינהל רישום של הטיפול בבקשות לקבלת מידע שהופנו אליו, ויסייע לפונים במידת הצורך.

2. הממונה יפעל להסבת המאגרים למדיה אלקטרונית ולהערכות הרשות להפצת המידע באמצעות טכנולוגיות תקשוב.

3. הממונה יגיש, מדי שנה, לראש הרשות הציבורית או לשר הממונה על הרשות הציבורית, דין וחשבון מסכם לגבי פעילות ורמת עדכון מאגרי המידע של הרשות הציבורית. הדו"ח שיוגש יועבר לעיונה של וועדת ההגוי המרכזית.

3. מידע שאין חובה למסרו
רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע ממאגריה שהוא אחד מאלה:

1. מידע אשר פרסומו עלול לפגוע בביטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בביטחון הציבור, או בביטחונו של אדם;

2. מידע, אשר גילויו יפגע בתפקוד התקין על-פי-דין של הרשות הציבורית;

3. מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב, דיונים פנימיים או ניהול פנימי של רשויות ציבוריות, לרבות חוות דעת, תחקיר פנימי, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, וכן תרשומות של התייעצויות פנימיות הן בין עובדי הרשויות הציבוריות ויועציהן והן בינם לבין עצמם;

4. מידע על אודות דרכי אכיפת החוק, לרבות גילוי שיטות ונהלי חקירה, אם פרסומו עלול לגרום לאחד מאלה:
6.3.4.1. לפגוע בהליכי אכיפה ויישום תקין של כל דין;
6.3.4.2. לפגוע בזכותו של אדם למשפט הוגן;
6.3.4.3. לגלות, או לאפשר לאדם לגלות, את קיומו או זהותו של מקור מידע חסוי;

5. מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, כהגדרתה בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א1981-, אלא אם כן גילויו הותר על פי חוק;

6. מידע שהוא סוד מקצועי או שהוא מידע בעל ערך כלכלי שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו;
מידע הנוגע לעניינים המסחריים או המקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם או של גוף, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי;

7. מידע שהגיע לידי הרשות הציבורית שלא מכוח חובה חוקית, שאי גילויו היה תנאי למסירתו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע;

8. מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין.

4. מסירת מידע חלקי
מידע הכולל פרטים שהרשות הציבורית רשאית או חייבת שלא למוסרם וניתן לגלות את המידע בהשמטת אותם פרטים, תעמיד הרשות הציבורית את המידע לרשות הציבור בהשמטת אותם פרטים או בהכנסת השינויים המחויבים להבטחת החסיון, ובלבד שהחומר שנותר כולל מידע שיש לו משמעות; הרשות הציבורית תציין כי נעשו השמטות או שינויים, אלא אם כן יש בציון עובדה זו כשלעצמה כדי לפגוע בחסיון.

1. סייגים לתחולת ההמלצות
עקרונות חופש מידע אלה לא יחולו על מידע שנוצר, שנאסף, או המוחזק במאגרי מידע שבידי:

1. אגף המודיעין במטה הכללי של צבא הגנה לישראל ומדור המודיעין במשטרה הצבאית;

2. שירות הביטחון הכללי;

3. המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים;

4. יחידת הממונה על הביטחון במערכת הביטחון;

5. הרשות לפיתוח אמצעי לחימה (רפא"ל);

6. אגף המודיעין במשטרת ישראל;

7. אגף החקירות של משטרת ישראל, המחלקה לחקירת שוטרים במשרד המשפטים והיחידה לחקירת שוטרים צבאיים במשטרה הצבאית, לגבי תיקי חקירה שטרם הסתיימו ההליכים המשפטיים בעניינם.

1. שר המשפטים, בהתייעצות עם שר הביטחון ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, רשאי, בצו, לשנות את רשימת הגופים המנויים בסעיף 12.

עקרונות לניהול מאגרי מידע

"חלון לאזרח" = כל המידע על המידע

1. מפת המידע הממשלתית : תציג את מצאי ומיקום המידע הממשלתי. המפה תבוסס על תקינת התוכן המוצעת ואף על מנוע חיפוש עבור אתרי הממשלה.

2. מילון המונחים של הממשל: יכלול הגדרות וביאורים למונחים עיקריים וחשובים של הממשל והפניות ממונחים אילו לכל המאגרים והשירותים אשר עוסקים בהם. כאשר מונח מסוים יקבל פרושים שונים ברשויות שונות, המילון יציג עבור כל רשות את הפרוש שלה.

3. המידע בראי החוק: פרסום חוקי המידע והבהרת החוקים הרלוונטיים, כולל : חופש המידע, הגנת הפרטיות, פקודת הסטטיסטיקה וכד'.

4. שמ"ש מידע: שאלות שמרבים לשאול (FAQ) בנושא מידע.

5. סלי המידע : יפורט מה כלול בסל "המידע הבסיסי" ומה כלול בסל "המידע המשלים".

6. בשרות הציבור: רשימת הרשויות עליהן חל חוק חופש המידע ורשימת הממונים על המידע ברשויות אילו.
יש לקבוע מי הוא הגורם שינהל את "החלון לאזרח" ומה תהיינה סמכויותיו כלפי הרשויות השונות.
7. מודיעין ממשל - מאגר למידע בין-רשותי
הצוות ממליץ לממשלה למנות גורם אשר יעסוק במידע עליו אמונות רשויות ציבוריות רבות במקביל. במסגרת זו יופקד אותו גורם על הקמת מאגרי מידע רוחביים כגון: אלפון הממשלה, זכויות חברתיות, מודיעין השרות הממשלתי (היכן ניתן לקבל שרות בנושא מסוים, באיזה מקום, באילו שעות וכד') ועוד.
יש לקבוע מי הוא הגורם שינהל את "החלון לאזרח" ומה תהיינה סמכויותיו כלפי הרשויות השונות. יש לקבוע מי הוא הגורם המרכז את "מודיעין ממשל".
8. מאגרי מידע חינוכיים
מאגרי מידע המיועדים לשרת את מערכת החינוך הישראלי. החדרת התקשוב למערכת החינוך הישראלית תלויה במידה רבה בקיומם של מאגרים חינוכיים בעברית.
הקמת מאגרי מידע חינוכיים איננה מתחייבת בגינו של חוק כלשהו ובדרך כלל איננה נובעת מאינטרסים מסחריים ועסקיים. לכן, על הממשלה לעודד ולתקצב הקמתם של מאגרים מעין אילו.

מדיניות הפצה ותמחיר של מידע

מדינת ישראל נמצאת בהליך של גיבוש מדיניות באשר למסירת מידע ממשלתי לציבור.
מדיניות התמחיר לציבור וההפצה נגזרים מתפיסת עולם עקרונית: מידע ממשלתי הוא חיוני לתהליך דמוקרטי ולכן יש להפיצו בחינם או במחיר העלות של הכנתו בלבד ואין להגביל את השימוש בו.
הממשלה אחראית להפצת המידע לציבור באמצעים אלקטרוניים.
הממשלה תוותר על זכויות יוצרים לגבי המידע שבסל המידע הבסיסי. כלל זה לא יחול על הנתונים והמידע שבסל המשלים.
על הממשל גם להעמיד מידע גולמי, בעל ערך מסחרי, לרשות גורמים מן הסקטור הפרטי, על בסיס שוויוני במטרה שגורמים אלו יוסיפו למידע זה ערך מוסף ויפיצו את המידע לציבור על בסיס מסחרי ובתחרות חופשית. הרשויות יוודאו במסגרת הסכם מחייב להעברת המידע, כי אמינותו של המידע המועבר תישמר ועיבוד המידע לא יגרום להטעיית הציבור.

הטכנולוגיה

הארכיטקטורה המוצעת מתייחסת למספר רכיבים מרכזיים:

1. מאגרי המידע
מאגרי המידע יאחסנו את כל המידע שברשות הציבורית על גבי מדיה אלקטרונית ובאופן נגיש וזמין לציבור.
הצוות ממליץ על ביזור בהקמת המאגרים ובתחזוקתם.

2. צינורות מידע
"צינור מידע" הינו תווך תקשורתי בין צרכני המידע למאגרי המידע. "הצינור" הראשי יהיה רשת האינטרנט. "צינורות משנה" יהיו "צינורות" אשר יוכלו להיתממשק למאגרי המידע השונים דרך רשת האינטרנט.

3. צרכני המידע
צרכני המידע הם הציבור הרחב - אזרחים ותושבים, לרבות : המגזר העסקי, החינוכי, גורמי ממשל ועוד.

4. תקינה למאגרי מידע
אשר תתייחס לטכנולוגיה, תוכן וממשק משתמש תבטיח שרכיבי המערכת השונים יתחברו זה עם זה כנדרש ובהתאמה לצרכיו של המשתמש.

התקינה - יצירת שפה משותפת

1. תקינה טכנולוגית: תקינה מינימליסטית, אשר תהווה נגזרת של סטנדרטים מקובלים בשוק ותכלול בין השאר התייחסות מיוחדת לנושא העברית. תגובש באחריותה של וועדת התקינה והעברית.

2. תקינת תוכן: מידע סטנדרטי על המידע והשירותים הרלוונטיים. יבוסס על תקן בין-לאומי העוסק בסיווג תוכן בשם PICS (Platform for Internet Content) אשר נמצא בשלבי אישור ב- IETF. תקן זה יאפשר לסווג משאבים ברשת לפי קריטריונים שיקבעו מראש ולפתח מנגנוני סינון אישיים לשימוש ממודר באינטרנט. כבר היום יש שרתי labels אשר יאפשרו לקבל שירותי סיווג אוטומטיים למשאבי מידע ברשת.

3. תקינת ממשק משתמש: תקינה מינימליסטית המתייחסת בין השאר לרכיבי חובה בממשק המשתמש של המאגרים והשירותים. מטופל ע"י וועדת אינטרנט ממשלתית שהוקמה ומופעלת ע"י משרד האוצר.

4. עדכון התקינה יתבצע ע"י גופי התקינה המוסמכים באחריות משרד התקשורת.

פרוייקט חלוץ במאגרי מידע

הצוות מציע להקים במסגרת פרוייקט חלוץ את המאגרים שבסל המידע הבסיסי, את "מודיעין ממשל" כולל מאגר הזכויות החברתיות ו"חלון לאזרח".

אומדן עלויות

הצוות רואה לנכון להשתית את הפצת המידע לקהל הרחב באמצעות הרשויות הציבוריות השונות או באמצעות מפיצים אשר יציעו את ה"מידע הבסיסי" ללא תשלום כערך מוסף למכירת מידע אחר, בתשלום.
כחלק ממדיניות הפרסום ויחסי הציבור של הרשויות הציבורית בישראל יוקצו חלק מן התקציבים הקיימים של המשרדים להקמת מאגרי המידע הנדרשים למימון אחזקתם, עדכונם ומימון משרת הממונה. הקמת המאגרים החדשים תתואם עם ועדת ההגוי הלאומית לתקשוב ומידע.
לפיכך לא תתוקצב עלות הפצת המידע.
הצוות מציע לתקצב את ועדת ההגוי הלאומית לתקשוב ומידע ואת הפעילויות המקדימות עבור כלהלן:

1. עריכת סקר מקיף שמטרתו לאפיין ולהגדיר את ה"מידע הבסיסי" ואת המידע האחר שיהיה זמין להפצה. הערכת תקציב 250.000- ש"ח

2. הקצאת משאבים למשרדים לצורך המרת המידע הבסיסי למבנה של קובץ שטוח להפצה.הערכת תקציב 500.000- ש"ח.

3. הקצאת מימון ביניים לעידוד מפיצי מידע להשתלב במעגל ההפצה, עד להתבססות בשוק.הערכת תקציב 500.000- ש"ח

4. המלצת הועדה הלאומית לתיקשוב ומידע על הקצאת משאבים למשרדי הממשלה לצורך מיחשוב מאגרי מידע שטרם הוסבו.

5. הערכת התקציב תקבע לאחר השלמת סקר האפיון.
מצורף בזה נספח בנושא "הפצת מידע ממשלתי"

הפצת מידע ממשלתי

השוואה בין אנגליה לבין ארה"ב

הוכן ע"י
עו"ד בריאן ניגן
היועץ המשפטי ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה

ט' טבת התשנ"ז
19 דצמבר 1996
הפצת מידע ממשלתי: השוואה בין אנגליה לבין ארה"ב
מבוא
1. משרדי ממשלה במדינות העולם מפיצות מידע רב לציבור. אנגליה וארה"ב מתייחסות לסוגיית הפצת מידע ממשלתי באופן שונה בתכלית, כאשר כל שיטה מושתתת על פילוסופיה שונה. אשתדל להציג בקצרה את שתי השיטות הנ"ל ואת המדיניות שעומדת מאחוריהן, כמקור השראה בקביעת המדיניות הרצויה בישראל.
2. לשם הצגת הנושא, אדון תחילה במצב הקיים בישראל; לאחר מכן, במצב הקיים באנגליה; ובסוף במצב הקיים בארה"ב.
ישראל
3. למיטב הבנתי, לא קיימת מדיניות מוצהרת באשר להפצת מידע ממשלתי לציבור. עם זאת, למדינה זכויות יוצרים בפרסומיה מכוח סעיף 18 לחוק זכויות יוצרים 1911, והוראות התכ"ם (סעיף 8.2.5.1.2 לספר מינהל משקי) קובעות שיש למכור פרסומים לגורמים חיצוניים "בהתאם להחלטת וועדת הפרסומים המשרדית ולפי חישובי העלות, שיעודכנו לפי הצורך".
4. האחריות לאכיפת זכויות היוצרים בפרסומים ממשלתיים מוטלת, כברירת מחדל, על המשרדים עצמם.

אנגליה
5. זכויות יוצרים
באנגליה קיימות זכויות יוצרים בפרסומים ממלכתיים מכוח Copyright, Designs and Patents Act 1988. החוק מבחין בעקרון בין פרסומים פרלמנטרים, בהם נותנים יד חופשית למשתמשים, לבין פרסומים מאת משרדי ממשלה שונים, בהם שומרים שמירה הדוקה יותר על זכויות יוצרים.[1]
6. מדיניות תמחור והפצה
בשנת 1985, פרסם משרד התעשייה והמסחר האנגלי הנחיות (בלתי מחייבות) בנושא Government-Held Tradeable Information, אשר הנחתה יחידות ממשלתיות כיצד לעבוד עם הסקטור הפרטי בכל הקשור בהפצת מידע ממשלתי בעל ערך מסחרי. [2]
ביסוד החיות אלו שני עקרונות יסוד:
א. יש להפציץ מידע ממשלתי בעל ערך כלכלי באמצעות הסקטור הפרטי;
ב. יש לגבות מחיר בגין המידע לפי ערכו בשוק, כמקור להכנסה ממשלתית.
ואולם, בכל הקשור בהפצת מידע בעל ערך מסחרי באמצעות הסקטור הפרטי, הנחיות אלו כמעט ואינן מיושמות, משום שעוברת באנגליה הליך של הפרטת יחידות הממשלה, כאשר יחידות שעברו הליך זה חייבות להתפרנס על מנת להתקיים. אשר על כן, הן משווקות מידע באופן מסחרי בעצמם, לפעמים בתחרות עם גורמים אחרים בסקטור הפרטי.[3]
באשר לתימחור, אין אחידות במה שמתרחש בפועל:[4]
א. פרסומים בעל משמעות ציבורית נמכרים במחיר עלות (cost recovery) .[5]
ב. פרסומים מופצים במחירים מסחריים, לפי ערך שוק, כאשר מגמה זאת מעודדת על ידי תהליך ההפרטה, מדיניות משרד המסחר והתעשייה וכו'.[6]
ג. כנראה שקיימת מדיניות לתמחר מידע המשווק בצורה דיגיטלית על בסיס מסחרי.[7]
7. הפצת מידע ממשלתי באינטרנט
מידע ממשלתי רב מופץ באינטרנט, חלק חינם, חלק תמורת תשלום. לדוגמה, מצאתי באתר ממשלתי אחד את חוק הגנת הפרטיות האנגלי, והורדתי אותו חינם, בלי כסף. לעומת זאת, באתר של הלשכה הסטטיסטית הלאומית (NSO), מידע רב מופץ לציבור רק על בסיס מנוי תמורת כסף- כאשר סכום המנוי אינו זניח וכנראה משקף את מדיניות התמחיר המסחרי באשר להפצת מידע בצורה דיגיטלית.[8]
8. אכיפת זכויות יוצרים
בעבר, הHMSO- היה אחראי על אכיפת זכויות יוצרים פרלמנטריות וממשלתיות.[9] לאחרונה, הHMSO- בעצמו עבר הליך של הפרטה, והיום הוא פועל תחת לשם: The Stationary Office.¹⁰ התפקיד של אכיפת זכויות יוצרים הועבר ליחידה אחרת מתוך הHMSO- אשר לא עברה הפרטה.[11]
9. חופש המידע
אין באנגליה חוק חופש מידע. יתכן שהעדר חקיקה בנושא זה מעודד ביתר שאת את מגמת המסחריות של מידע ממשלתי.[12]
10. סיכום
קיימת מגמה ברורה באנגליה לכיוון של הפרטה ומכירת מידע ממשלתי בעל ערך מסחרי על בסיס מסחרי. מגמות אלו מתיישבות עם ההגנה המוענקת לפרסומים ממשלתיים על פי חוק זכויות היוצרים האנגלי, וכנראה גם עקב העדר חוק חופש מידע.
ארה"ב
11. זכויות יוצרים
אין זכויות יוצרים על פרסומים ממשלתיים בארה"ב.[13]
12. מדיניות תמחור והפצה
מדיניות התימחור וההפצה נגזרת מתפיסת עולם עקרונית: מידע ממשלתי הוא חיוני לתהליך הדמוקרטי, ולכן, יש להפיצו במחיר העלות של הכנתו בלבד, ואין להגביל את השימוש בו.[14]
אחד המקורות הבולטים להבעת הביטוי לתפיסה זאת הוא חוזר מס' A-130[15], אשר מסדיר את הנושא של ניהול עתודות המידע של המשרדים הפדרליים. החוזר מוצא על ידי ה-Office of Management and Budget, על פי הוראות ה-Paper Reduction Act (Title 44 USC Chapter 35).
סעיף 7 לחוזר קובע את עקרונות היסוד. להלן שלושה תת סעיפים מתוך סעיף 7 אשר משליכים אור על תפיסת היסוד של ארה"ב בנושא זה:
b. Government information is a valuable national resource. It provides the public with knowledge of the government, society, and economy -- past, present, and future. It is a means to ensure the accountability of government, to manage the government's operations, to maintain the healthy performance of the economy, and is itself a commodity in the marketplace

c. The free flow of information between the government and the public is essential to a democratic society. It is also essential that the government minimize the Federal paperwork burden on the public, minimize the cost of its information activities, and maximize the usefulness of government information.

f. Because the public disclosure of government information is essential to the operation of a democracy, the management of Federal information resources should protect the public's right of access to government information.

הנחיות חוזר A-130 חולשות על כל סוגי המידע המופץ על ידי המשרדים הפדרליים[16]:
א. מידע שיש למסור לציבור לפי חוק על אודות המשרדים ופעילותיהם;
ב. agency records שיש למסור לפי חוק חופש המידע וחוק הגנת הפרטיות;
ג. הפצת מידע אחר שיש למסור כחלק מביצוע תפקיד המשרד ("dissemination").

סעיף 8. a.1.k. 7. לחוזר קובע עקרונות באשר להפצת מידע (dissemination), לאמור:
א. אין לאפשר קיום של מונופולים בתחום של הפצת מידע פדרלי;
ב. אין להגביל את השימוש החוזר במידע שהופץ, על ידי גביית תמלוגים וכו';
ג. יש לקבוע מחירים שלא יעלו על עלות ההפצה (ללא התייחסות לעלות איסוף המידע ועיבודו), אלא אם:
1. קיימת הוראה חוק המחייבת פעולה אחרת;
2. עיבוד והפצת המידע נעשה עבור גוף ספציפי מזוהה;
3. מחליטים להפיץ את המידע בפחות מעלות ההפצה;
4. מנהל ה-OMB החליט אחרת.
13. הפצת מידע פדרלי באמצעות האינטרנט
הפצת מידע ממשלתי באינטרנט מעוגנת בסעיף 8. a. 1. k. 8. לחוזר A-130:
Electronic Information Dissemination. Agencies shall use electronic media and formats, including public networks, as appropriate and within budgetary constrains, in order to make government information more easily available and useful to the public....
המידע מופץ חינם בלי כסף, לפחות בכל האתרים הממשלתיים בהם אני ביקרתי. הפצת מידע חינם באינטרנט מתיישבת עם הוראות חוזר A-130 באשר לתימחור על פי עלות. ניתן לטעון כי עלות ההפצה בסביבת האינטרנט שואפת לאפס, ולפיכך, אין לגבות תשלום עבור הגישה למידע באינטרנט. כך טוען מר בריאן קהין במאמרו המקיף בנושא זה, "Information Policy and the Internet".¹⁷ לדידו של מר קהין, יש לתמחר את עלות הפצת מידע לפי העלות השולית של הפצת כל יחידת מידע, כאשר לפי שיטה זאת, אין לכלול בתמחיר את עלויות תחזוקת מערך ההפצה. דומה שהפצת מידע באינטרנט ללא גביית תשלום מתיישבת עם תפיסתו של מר קהין.[18]

14. מדריך למידע ממשלתי- GILS
על פי סעיף 8. a. 1. k. 6. לחוזר A-130, על המשרדים הפדרלים "Establish and maintain inventories of all agency iformation dissemination products". הוראות דומות קיימות בחוקים אחרים.[19]
לפיכך, המליצה ה-Government Information Working Group[20] על הקמת מערכת ממוחשבת אשר תאפשר הן למשרדים הממשלתיים והן לאזרחים, למצוא מידע ה"מאוחסן" אצל הרשויות הפדרליות.[21]
GILS (Government Information Locator Service) הוקם על פי המלצות אלו. הוא שירות זמין באינטרנט (www.access.gpo.gov/su_docs/gils/gils.html) , שבאמצעותו כל אדם יכול למצוא מידע מערכת הפדרלית, באמצעות המחשב שלו, עם תוצאות מיידיות, ללא תשלום כסף.
15. סיכום
עקרונות יסוד באשר לתהליך הדמוקרטי וחשיבות מידע ממשלתי בתהליך זה, הניעו את הממשלה הפדרלית בארה"ב לקבוע חוקים וכלליים אשר מאפשרים גישה נוחה למידע ממשלתי. מידע מופץ על בסיס עלויות ההפצה (חינם באינטרנט) ואין הגבלות על שימוש במידע (אין זכויות יוצרים, אין תמלוגים, אין תנאים מגבילים). עקב שיטה זאת, קיימת פעילות מסחרית פורה בתחום תעשיית המידע[22]- הצלחה אשר אף באירופה מקנים בה.[23]
סיכום
16. בשנים האחרונות אנו ערים להתפתחות טכנולוגית בתחום איסוף, עיבוד והפצת מידע. זמינות המידע, ובמיוחד המידע המצוי בידי הרשויות הממלכתיות, תורמת למדינה ולתושביה הן בקיום התהליך הדמוקרטי והן בעידוד פעילות כלכלית בסקטור הפרטי. ככל שמדינת ישראל תאמץ שיטות אשר מקלות על מתן מידע לציבור (בין אם מכוח חוק הגנת הפרטיות, בין אם מכוח חוק חופש מידע ובין אם עקב פעילות שגרתית של המשרדים הממשלתיים) הרי היא ותושביה יתחזקו. אסיים במילים של James Madison בארה"ב בשנת 1822:

A people who mean to be their own Governours, must arm themselves with the power that knowledge gives.

ירושלים
ט טבת התשנ"ז
19 דצמבר 1996 בריאן ניגן היועץ המשפטי
ללשכה המרכזית לסטטיסטיקה

דעת יחיד של חבר הצוות מר עדי אביר.

קווי מדיניות עיקריים

1. הכנסת תחוקק את חוק חופש המידע שיבטיח את זכותו של כל אזרח לקבל מידע זמין הנמצא ברשות המדינה.

2. הממשלה תורה לגופים ציבוריים למפות את המידע שברשותם ולהציג את המשמעויות התקציביות הכרוכות בתהליך העברתו למדיה אלקטרונית (Machine Readable Format).

3. הממשלה תקים ועדת היגוי לאומית שתבחן את מפת המידע הממשלתית ותמליץ על תקצוב פרוייקטים של העברת מידע ממשלתי למדיה אלקטרונית ושל בנית קבצים שטוחים ממאגרים קיימים (מנגנון הקובץ השטוח יפורט בהמשך).

4. מידע זמין במדיה אלקטרונית יוצע, על בסיס שוויוני, למפיצי מידע, ציבוריים ופרטיים, שיעמדו בקריטריונים שיקבעו על ידי ועדת ההיגוי הלאומית.

5. ועדת הכספים של הכנסת תהיה רשאית לקבוע מחיר לסוגים מסוימים של מידע. בכל מקרה שועדת הכספים של הכנסת לא נקבה מחיר לסוג מידע מסויים הוא יימסר למפיצי המידע ללא כל תמורה.

6. הממשלה תחתום חוזים עם ספקי המידע, בין אם המידע ניתן להם בתמורה או שלא בתמורה. חוזים אלה יבטיחו את זכויות המדינה במידע ואת עמידת הספק בקריטריונים ששימשו לקביעת זכאותו לשמש כספק מידע.

7. ועדת ההיגוי הלאומית תמליץ על תקצוב פרויקטי הסבה של מאגרי מידע מיושנים לארכיטקטורות המומלצות.

מנגנון הקובץ השטוח

1. בעל המאגר יפתח תוכנה שתתרגם למבנה של קובץ שטוח (Flat File) את כל המידע הגלוי הצבור במאגר המידע. הקובץ השטוח יבנה בפורמט הפשוט ביותר כך שניתן יהיה לקלטו בכל מחשב.
2. בעל המאגר יפתח תוכנה שתתרגם למבנה של קובץ שטוח את כל העדכונים שבוצעו בנתונים הגלויים שבמאגר במהלך תקופה נתונה.
3. בעל המאגר יכין קובץ נלווה המתאר את מבנה הקובץ השטוח.
4. בעל המאגר ייצר, בתדירות שתיקבע על ידי ועדת ההיגוי, קובץ שטוח שיכיל את כל המידע שבמאגר. כמו כן ייצר בעל המאגר, בתדירות שתיקבע על ידי ועדת ההיגוי, קבצים שטוחים שיכילו את העדכונים למאגר.
5. בעל המאגר יטען את הקבצים השטוחים באתר FTP הקשור לרשת האינטרנט. הגישה לאתר ה-FTP תותר רק לספקי המידע המורשים.
6. ספקי המידע המורשים יוכלו לשאוב את הקבצים השטוחים מאתר ה-FTP ולבנות באמצעותם מאגרי מידע.
7. ספקי המידע יתעדכנו אך ורק באמצעות מנגנון הקבצים השטוחים ובשום מקרה לא תותר גישה ישירה למאגר המידע המקורי.

מדיניות ההתקשרות עם ספקי מידע

ועדת ההיגוי הלאומית תגדיר עקרונות מנחים להתקשרויות עם ספקי מידע. עקרונות אלה יבטיחו את הנקודות הבאות:
1. המדינה תשמור בידיה תמיד את זכויות היוצרים במידע הניתן לספקי המידע. המדינה לא תגביל את זכותה להשתמש בעצמה במידע או להעמידו לרשות ספקי מידע נוספים.
2. חוזה ההתקשרות יבטיח שהמדינה לא תישא בכל אחריות לנזקים שיגרמו בגין טעויות במידע, אי אספקתו, עיכובו וכדומה.
3. המידע יעמוד באופן שוויוני בפני כל ספקי המידע העומדים בקריטריונים שנקבעו, בין אם הם ספקי מידע פרטיים ובין אם הם ספקי מידע ציבוריים. השוויוניות תתבטא במחיר, במועד אספקת המידע, בהיקף המידע, בהגבלות החוזיות, בתיחום הטריטוריאלי, בסיוע וכדומה. בשום מקרה לא תינתן עדיפות כלשהי לגורם כלשהו, ציבורי או פרטי.
4. בעל מאגר המידע לא יחויב בכל עלות נוספת, ישירה או עקיפה (לפיתוח, שיווק, תמיכה וכדומה), מעבר לעלות הקמת הקבצים השטוחים שתוקצבה על ידי ועדת ההיגוי הלאומית. כל העלויות הנוספות הכרוכות בהקמת מאגר המידע, שיווקו והתמיכה במשתמשים בו יחולו על ספק המידע.
5. במקרה שועדת הכספים נקבה מחיר למידע על הגורם הציבורי להבטיח שהמידע ניתן לציבור רק כנגד התשלום הנדרש. על הגורם הציבורי להפעיל מנגנוני בקרה על מנת לוודא שכל התשלומים שיגיעו למדינה אכן יופקדו בחשבונה.
6. הממשלה תפריד בין מכרזי Outsourcing תפעוליים לבין הסדרי הפצת מידע. זכיין ה-Outsourcing התפעולי יהיה חייב לייצר קבצים שטוחים ולהעמידם לרשות ספקי המידע. זכיין Outsourcing שיחפוץ להפיץ מידע יידרש להפריד בין הפעילות התפעולית להפצת המידע. הזכיין יידרש לבנות מאגר נוסף שישמש להפצת מידע. מאגר זה יבנה רק בעזרת הקבצים השטוחים.
7. ההתקשרות לא תוגבל בזמן וכל מפיץ מידע שיחפוץ בכך יוכל לקבל את המידע לאחר שיעמוד בקריטריונים הנדרשים. יחד עם זאת, המפיץ יאבד את זכאותו לאחר שיובהר שאינו עומד עוד בקריטריונים המוגדרים. המדינה תוכל, לאחר הודעה מוקדמת של 6 חודשים, לשנות את הקריטריונים ובכך לפתוח את הדלת בפני מפיצי מידע חדשים או לחסום גישה למפיצי מידע קיימים.

הנחיות לגורמים ציבוריים המקימים פעילות של אספקת מידע

1. הממשלה תוציא הנחיות מסגרת לבחירת הטכנולוגיות שישמשו לבניית מאגרי מידע חדשים. הנחיות אלה יחייבו התבססות על ארכיטקטורות סטנדרטיות הפועלות בסביבות פתוחות.
2. יש לשאוף לנגישות גבוהה למאגר המידע על ידי פתיחת מספר רב של ערוצי תקשורת לקהל היעד. לשם כך יש לקשר את המאגר לאחד או יותר מה-ISP הפועלים בישראל ולרשת 135 של הבזק.
3. ועדת ההיגוי הלאומית תפעל לפרסום תקינות בתחום מאגרי המידע - תקינה טכנולוגית, תקינת תוכן ותקינת ממשק משתמש. תקינות אלה יבטיחו שרכיבי המערכת השונים יתחברו זה עם זה.

[1] Crown and Parliamentary Copyright, General Notice Gen 90/23, מצורף כנספח א'.
[2] ההנחיות מצורפות כנספח ב'.
[3] PUBLAW3, "The United Kingdom", Prepared by Policy Studies Institute, London and Centere de Recherches Informatique et Droit, Namur for the European Commission, מצורף כנספח ג'.
[4] PUBLAW3 הנ"ל
[5] PUBLAW3 הנ"ל
Office of National Statistics, Pricing and Dissemination Policy, מצורף כנספח ד'.
[6] PUBLAW3 הנ"ל
Peter N. Weiss and Peter Backlund, "International Information Policy in Conflict: Open and Unrestricted Access versus Government Commercialization. Will Inconsistent Government Policies Inhibit Development of a Global Information Infrastructure?", as submitted to Harvard Information Infrastructure Project, June 20, 1996, עמ' 5, מצ"ב כנספח ה'.
Office of National Statistics, Electronic Dataset Catalogue and Price List, 1996, מצ"ב כנספח ו'. המחירים מעידים על עצמם כי אינם על בסיס מחירי עלות.
עמוד מאתר האינטרנט של הStationary Office-, מצ"ב כנספח ז'.
[7] PUBLAW3 הנ"ל, בפסקה 2 בפרק על אנגליה:
"HMSO argues that it has to strike an uneasy compromise between allowing public access (to printed material) for example in libraries, and covering costs. This right of access is not extended to electronic material as the general public gets most of the material in print, it argues."
[8] מחיר מנוי לסדרות השונות מפורט ב-Office of National Statistics, Electronic Dataset Catalogue and Price List, 1996 לעיל, נספח ו'.
[9] Crown and Parliamentary Copyright לעיל.
PUBLAW3 לעיל.
¹⁰ עמוד מתוך אתר האינטרנט של הStationary Office-, המצ"ב כנספח ח'.
[11] PUBLAW3 לעיל.
[12] PUBLAW3, "Introduction and Methodology"
[13] Weiss and Backlund לעיל.
[14] לפירוט, ראה Weiss and Backlund לעיל.
[15] מצ"ב כנספח ט' (ללא הנספחים שלו).
[16] סעיף 8. a. 5. לחוזר.
¹⁷ Brian Kahin, "Information Policya and the Itnernet- Toward a Public Information Infrastructure in the United States", Government Publications Review, Vol. 18. pp. 451-472, 1991, מצ"ב כנספח י'.
[18] מר קהין הינו מנהל ה-Information Infrastructure Project באוניברסיטת הרווארד, והוא בעל השפעה בחוגים הממשלתיים הקובעים את מדיניות האינטרנט בוושינגטון, בירת ארה"ב.
[19] The Records Disposal Act; The Freedom of Information Act
[20] קבוצת עבודה בועדת מדיניות המידע שב-Information Infrastructure Task Force
[21] Government Information Working Group, Information Policy Committee, Information Infrastructure Task Force, "Government Information Locator Service (GILS), Report to the Information Infrastructure Task Force", NTIA, Department of Commerce, Washington, DC, May, 1994
[22] Weiss and Backlund לעיל
[23] PUBLAW3, "Methodology"; "Towards the Idea of a Universal Service"