ועדת המים

1. תרחיש בסיסי של מאזני מים שפירים במערכת הארצית לעשור הקרוב מבוסס על נתוני העשור האחרון (מלמ"ק)
2. התפלגות צריכת המים (שפירים, מליחים ושפד"ן) הכוללת, לפי ייעוד במלמ"ק
3. התפלגות צריכת המים על=פי סוגי מים
4. הביקוש למים שפירים בעשור הקרוב במלמ"ק
5. מאזן אוגר מי התהום באגן החוף במלמ"ק (נתונים עיקריים)
6. מפלסי הכינרת במטרים ב-‎1 באוקטובר וב-‎1 במאי מאז ‎1945/46
7. מאזן המים הצפוי בשנת ‎2002 במלמ"ק, בהנחה שתהיה שנה הידרולוגית דוגמת שנת ‎2001
8. כל נציבי המים
9. מתוך תכנית האב של ‎1997
10. השקעות בפיתוח משק המים לפי סוגי הפרויקטים וזהות המבצע ‎2002-2010, על פי תכנית האב של נציבות המים
11. עליית תעריפי המים המסופקים על-ידי "מקורות" לחקלאות בש"ח
12. עליית תעריפי המים בהפקה עצמית בש"ח
13. פרוייקטים להתפלת מי-ים בשנים ‎2002-2010
14. שימוש בקולחין במלמ"ק לפי תכנית האב של נציבות המים
15. מי שיטפונות כאחוז מהצריכה הכוללת

כותרת התרשים
1. מפלס ממוצע (מ' באגני מי התהום בניקוז המערבי)
2. שאיבה באקוויפר החוף
3. שאיבה באגן ירקון-תנינים

מעשה במים אחרונים^‎1

מאת אפרים קישון

באותה מדינה עצמאית, בה התרחש הדבר, קבעו המומחים, שמאגרי-המים של הארץ הולכים ומתרוקנים מיום ליום, עד כי, לפי מיטב שיקוליהם, תוך שנתיים יתייבשו המקורות כליל. דובר המחלקה לאספקת המים הזעיק מיד את העיתונאים למסיבת-חירום ואמר להם תוך הגשת כיבוד קל:

- רבותי! הסכנה היא איומה! גורל המדינה נתון בידיכם!...

העיתונות נענתה לצו השעה. בעמודים הפנימיים, בטור החמישי למטה, ליד המדור "לאן הערב?" הופיעה הידיעה: "אם לא נחסוך במים ניעלם מן המפה". קוראים רבים נתקלו בידיעה, אך לא עשו שום דבר, מאחר שמה זה משנה, אם אדם אחד מתחיל לחסוך מים, כשכולם מוסיפים לבזבז? רק שני אזרחים קראו לאינסטלטור שיתקן את הברז המטפטף, אבל שטוכס לא בא.

בשנה הבאה הגיעו המים עד נפש. המכון לעידוד השקאות-חוץ הודיע באופן רשמי, שאספקת המים מובטחת לשנה אחת בלבד ודרש מן הממשלה להתערב. ברם הממשלה לבדה לא הייתה יכולה לעשות הרבה, מאחר שהאזרחים התעלמו לגמרי מן התעמולה הממשלתית לחיסכון במים ומאידך, גם הממשלה נמנעה מלעשות תעמולה כזו, מכיוון שאותה שנה שנת הבחירות הייתה ואתם יודעים כיצד זה, בעונה זו יותר נוח לדבר על מים כבדים...

אולם כתום הבחירות (הם ניצחו) הוגברו המאמצים מטעם. הרחובות הוצפו פלקטים ססגוניים, בהם הוזהר הציבור, שהארץ תלך לאיבוד חת-שתים, אם לא יפסיקו לבזבז מים. זה לא כל כך הועיל הואיל והאזרחים אמרו: " לבשל צריך? להתרחץ צריך? לגדל פרחים צריך? אקוואריום צריך?" - ולא ויתרו אפילו על טיפה אחת, יתר על כן, שתו תה גם לפני ההפסקה וכולם שרו את השלאגר הפופולארי בחדש: "מים-מים באסון"...

בראשית השנה הבאה נשארו מים לחודש ימים בלבד. הממשלה הספיקה בינתיים להזמין מדי-מים במספר מצומצם וגם ראש הממשלה נאם ברדיו, לומר:

- אם לא נצמצם תצרוכת-מים, שבוק נשבוק חיים!

אבל האזרחים היו עדיין עסוקים בוויכוחים בקשר לפרשה מסוימת ולכן התחממו ולקחו יותר מקלחות. גם הדגים גדלו באקווריום ובהצטלבות רחוב ‎1032 ורחוב ‎17 ביפו התפוצץ צינור אחד לפני שנתיים ומאז יצאו מתוכו ‎10,000 קוב לשבוע...

כשהוברר שהמים ייפסקו ביום חמישי, החליטה הממשלה לנקוט צעד דראסטי והעלתה את מחיר המים בשתי אגורות לקוב. אבל היה שגשוג כלכלי והאזרחים שילמו את ההפרש.

אז ביום חמישי נפסקו המים וכולם מתו.

^‎1 מתוך באחד האמשים - הומורסקות, תל-אביב, הוצאת נ. טברסקי, ‎1963, עמ' ‎28

תודתנו לחתן פרס ישראל, אפרים קישון, שהרשה לנו להביא קטע זה במלואו

ולתמר מילגרום שהביאה אותו לתשומת ליבנו

דבר יו"ר הוועדה

אחרי קריאת דברי חתן פרס ישראל למפעל חיים, אפרים קישון, ביצירה "מעשה במים אחרונים", שנכתבה לפני כמעט ארבעים שנה, לא נותר לי אלא להבטיח, כי התייחסות נכונה לבעיה עשויה להניב פתרונות ותקווה.

הכנסת, בכוננה את ועדת החקירה הפרלמנטרית לנושא משק המים ביום ו' בתמוז התשס"א - ‎27 ביוני ‎2001, הטילה עליה, בצד המשימות החשובות, עוד שני עניינים:

‎1. לקבוע מי הגורמים האחראים למשבר;

‎2. להמליץ על פעולות דחופות וצעדי חירום (במסגרת דוח ביניים).

בעניין הראשון אנו קובעים בצורה ברורה ונהירה מי הם הגורמים האחראים למחדלים החמורים שנחשפו, אך העדפנו שלא לנקוב בשמות אישים. לאורך כל הדרך, מתוך תחושת אחריות כבדה, התרכזנו במאמץ למצוא פתרונות יישומיים למצוקה הגדולה. לא חיפשנו "דם" - חיפשנו מים!

מיד לאחר סדרת הדיונים הראשונה, גנזנו את רעיון פרסום דוח הביניים בגלל בעיה ברוכה:

פעילות ועדת החקירה גרמה ביודעין או שלא ביודעין להאצת קצב עבודת הממשלה בכל הקשור לנקיטת צעדי חירום נוכח המשבר במשק המים. פעילותם הנמרצת של שר התשתיות הלאומיות, אביגדור ליברמן וראש הממשלה, אריאל שרון, במסגרת תפקידו כיו"ר ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, הובילה להקמת צוות חירום בין-משרדי והחלטות מתאימות וחופפות לצעדי החירום שנסתמנו בדיוני הוועדה.

הפעילות הברוכה, כאמור, הניבה לפני שבועות ספורים תכנית ממשלתית, שעיקריה הם:

החלטת הממשלה מס' ‎1682 (חכ/‎32) ביום כ"ב בניסן התשס"ב - ‎4 באפריל ‎2002, בה דובר על:		1.
הרחבת היקף ההתפלה באשקלון ל-‎100 מיליון מ"ק לשנה;	(א)
סיום הליכי בחירת זכייני ההתפלה למתקנים קטנים עד ‎65 מיליון מ"ק לשנה, כך שההפקה בהם תתחיל עד סוף שנת ‎2004;	(ב)
קידום הקמת מתקני התפלה באזור חדרה בהיקף של ‎100 מיליון מ"ק, כך שההפקה מהם תתחיל אף היא עד סוף שנת ‎2004;	(ג)
גיבוש תכנית להפקת כמות נוספת של מים מותפלים בהיקף של ‎90 מיליון מ"ק עד פברואר ‎2005;	(ד)
גיבוש בהקדם של הסכם לייבוא מים מתורכיה בהיקף של ‎100-50 מיליון מ"ק לשנה.	(ה)
החלטה זאת קובעת שסה"כ הכמות המותפלת תעמוד על כ-‎400 מיליון מ"ק לשנה.
החלטת הממשלה מס' ‎1740/4 ביום ט"ז באייר התשס"ב - ‎28 באפריל ‎2002, המאשרת את הרפורמה בתעריפי המים לחקלאות, אשר גובשה על-ידי משרד האוצר ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר.		2.

בהינף מגל אחד קצרנו יבול נוסף: תכנית אב לפיתוח משק המים, עד שנת ‎2010, שאושרה על-ידי שר התשתיות הלאומיות ביום י"א באייר התשס"ב - ‎23 באפריל ‎2002. אולם בכך לא סגי - דרשנו גיבוש תכנית לשנת ‎2040!

לא כל העדויות, המחקרים והמאמרים, ששמענו או קראנו מקבלים ביטוי בדוח. למשל - תחזיותיהם של טובי המדענים בתחומי הסביבה, האקלים, הביולוגיה והאקולוגיה, המזהירים מפני תהליך מידבור הולך וגובר באגן הים-התיכון ומואץ במיוחד באזורנו - נותרו רק ברקע. לנו חשובה ההתייחסות והתוצאה הקשה: צמצום מקורות המים וצריכתם העולה. הצורך להפסיק בשלב מסוים את השאיבה מהכינרת (המאבדת ‎267 מיליון מ"ק מים בשנה רק מאדוי!) ולתכנן את שיקומה בעתיד (הפסקת שאיבה באופן מוחלט למשך שנה אחת לפחות).

עניינים הכרוכים וקשורים לשיקולים מדיניים מוזכרים באופן חלקי בדוח (יבוא מים מטורקיה, אספקת מים לירדן, אספקת מים לרשות הפלסטינית, שת"פ עם הרשות הפלסטינית לשימור אקוות ההר, שימוש במי-ים מותפלים להגברת השת"פ האזורי) - העניין המדיני לא מצוי בתחום הטיפול של הוועדה.

וועדת החקירה הקפידה, במהלך גיבוש הסיכומים, המסקנות וההמלצות (פרקים ‎3 ו-‎4 בדוח) להציב אך אתגרים ברי השגה. בנושאים שעוררו מחלוקת בין הרשויות נקטנו עמדה ברורה כגון:

חקלאות - אנו מדגישים את חשיבות קיומה כערך לאומי ואסטרטגי;	1.
חברת "מקורות" - אנו בעד חיזוקה, הסרת החסמים הביורוקרטיים ומיצוי הפוטנציאל הגלום בה.	2.

המלצתנו להתקין תקנות שעת חירום נוכח מצב החירום, גובשה לאחר התלבטויות ממושכות.

המשבר הוא כה עמוק והמחסור בתקופת הביניים יהיה כה חמור עד כי יכולת "קיום האספקה והשירותים החיוניים" (כלשון חוק יסוד: הממשלה, בנושא תקנות שעת חירום) מוטלת בספק רב. התקנות, תכליתן לסייע לממשלה להתגבר על הקשיים והחסמים הביורוקרטיים.

אנו מקווים כי כל הגורמים האחראים יעשו יד אחת ליישום ההמלצות ובמיוחד:

הקמת רשות מים מקצועית בלתי תלויה;	‎1.
השינויים הנדרשים בחקיקה;	‎2.
צמצום הביורוקרטיה בתחומי המחזור וההשבה (זירוז הקמת המט"שים, פתרון בעיית התמלחות והפסקת הזרמת מי-קולחין לים);	‎3.
שיפור דרכי החינוך, ההסברה והחיסכון;	‎4.
טיפוח מקצועות הנדסת המים, הידרולוגיה, ניהול משאבי מים וכדו', לצורך בניית עתודה מקצועית איתנה ולמען הרחבת והעמקת תחומי המחקר והפיתוח;	‎5.
החזרת המקורות הטבעיים לרמות מפלסים מעל לקווים אדומים הידרולוגיים עד שנת ‎2005 ולאחר מכן - שיקום וחיזוק איתנות מקורות המים הטבעיים.	‎6.

הוועדה קיימה עשרים וששה מפגשים (לרבות שני סיורים בשטח). השקענו למעלה מ-‎140 שעות לימוד, עדכון, דיונים וסיכומים.

אני מבקש להודות למנהלת הוועדה, הגב' סיגלית עדרי, אשר ריכזה בכשרון ובמסירות את עבודת הוועדה. למרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ) ובמיוחד לד"ר שילה הטיס רולף, אשר לא חסכה מאמץ לאורך כל תקופת עבודת הוועדה לדלות עוד ועוד נתונים ומידע, לבחון אותם ולהדריך את הוועדה לאורם. בעיני, תרומתה גדולה מאוד! ברכותיי גם ליועצת המשפטית של הוועדה, עו"ד שגית אפיק המסורה. הוועדה נעזרה גם בגורמים מקצועיים מחוץ לכנסת: הכלכלן, רו"ח איל הנדלר, שהשקיע מאמצים רבים לתרום תרומה מיוחדת לוועדה וד"ר ארן שלוס, מומחה למינהל, אשר תרם מניסיונו וידענותו לארגון עבודת הוועדה. אף לשניהם מסורה תודתנו.

ירושלים דוד מגן

כ"ב בסיוון התשס"ב - ‎2 ביוני ‎2002 יו"ר הוועדה

‎2. הקמת ועדת החקירה הפרלמנטרית בנושא משק המים

‎2.1. הרקע להקמת הוועדה

הרקע להחלטת הכנסת להקים ועדת חקירה פרלמנטרית לנושא משק המים ביוני ‎2001, הייתה תחושת משבר הולך וגובר, בעקבות שלוש שנים שחונות וחששות שלפני תום חודשי הקיץ עלול להיווצר במדינה מחסור במי שתייה.

מספר סיבות גרמו לתחושת המשבר: דיווחים על ירידה מתחת לקווים האדומים בשלושת מאגרי המים העיקריים של המדינה - הכינרת, אקוויפר ההר ואקוויפר החוף, על סכנת זיהום של מי התהום ועל התמהמהות של מקבלי ההחלטות בנקיטת הצעדים הנדרשים להתמודד ביעילות עם המצב.

‎2.2. ההחלטה להקים את הוועדה

בא' בסיוון התשס"א - ‎23 במאי ‎2001, הציג חבר הכנסת דוד מגן את הנושא במליאת הכנסת, כהצעה לסדר היום, וביקש שהכנסת תדון בהקמת ועדת חקירה פרלמנטרית "לחקירה ומציאת פתרונות למשבר במשק המים".

בי"ד בסיוון התשס"א - ‎5 ביוני ‎2001, החליטה המליאה להעביר את הנושא לוועדת הכנסת ולאחר שוועדת הכנסת קיימה דיון בנושא, הביא יושב ראש הוועדה, חה"כ יוסי כץ, הצעה מטעמה, למנות ועדת חקירה פרלמנטרית לנושא משק המים וזאת בהתאם לסעיף ‎22 לחוק-יסוד: הכנסת ולפרק החמישי בתקנון הכנסת.

‎2.3. כתב המינוי של הוועדה

בו' בתמוז התשס"א - ‎27 ביוני ‎2001, אישרה מליאת הכנסת את הצעת הניסוח של ועדת הכנסת להקמת הוועדה, כפי שהוצגה על-ידי יו"ר הוועדה יוסי כץ, בזו הלשון:

"על-פי סעיף ‎22 לחוק יסוד הכנסת ממנה הכנסת ועדת חקירה לעניין משק המים וזה הרכבה:
דוד מגן - יו"ר	1.
אופיר פינס (עבודה)	2.
אברהם הירשזון (ליכוד)	3.
יאיר פרץ (ש"ס)	4.
אבשלום וילן (מרצ)	5.
זבולון אורלב (מפד"ל)	6.
אליעזר כהן (האיחוד הלאומי-ישראל ביתנו)	7.
"סמכויותיה ותפקידיה של הוועדה:
לחקור מהן הסיבות שגרמו למשבר העמוק במשק המים;	א.
לקבוע אילו פעולות ומחדלים גרמו למשבר;	ב.
לקבוע מי הגורמים האחראיים למשבר;	ג.
להמליץ על פעולות דחופות וצעדי חירום;	ד.
לבחון הצעות המבוססות על הקמת מתקני התפלה, השבת מי קולחין לחקלאות, קביעת מחירים כלכליים, לרבות קביעת מחירי המים בתעשייה וחינוך לשימוש נכון במים;	ה.
להמליץ על פתרונות לטווח הארוך ובהם תיקוני חקיקה".	ו.

בכ"ח בתמוז התשס"א - ‎19 ביולי ‎2001, לאחר שוועדת הכנסת אישרה את הגדלת מספר חברי ועדות חקירה פרלמנטריות לתשעה, צורפו לוועדה שני חברים נוספים: עבד-אלמאלכ דהאמשה (רשימה ערבית מאוחדת) ואליעזר זנדברג (שינוי).

‎2.4. עבודת הוועדה

מנהלת הוועדה: סיגלית עדרי; מזכירת הוועדה: הלן אלמליח.

לוועדה מונה סגל מייעץ, הכולל את החברים הבאים:

יועצים וחוקרים מטעם הכנסת:

ד"ר שילה הטיס רולף - אחראית על מידע ומחקר עבור הוועדה מטעם המרכז למחקר ומידע (ממ"מ) של הכנסת וכותבת הדוח; עו"ד שגית אפיק - יועצת משפטית לוועדה מטעם הלשכה המשפטית של הכנסת ומנסחת הפרקים המשפטיים בדוח; גב' תמר מרכוס - כלכלנית מטעם הממ"מ, מר שחר גולדמן - משפטן מטעם הממ"מ, מר אלעד ואן גלדר - חוקר מטעם הממ"מ, מר ירון פישמן - חוקר מטעם הממ"מ.

יועצים חיצוניים:

ד"ר ארן שלוס - יועץ לחברות ציבוריות, ארגונים פוליטיים וארגונים עסקיים גדולים. מכהן בתפקיד סגן דיקן בביה"ס לממשל במרכז הבינתחומי בהרצליה.

רו"ח אייל הנדלר - רואה חשבון, כלכלן, משפטן ובעל תואר שני במנהל עסקים. מתמחה בביקורת וייעוץ לחברות פרטיות וארגונים ציבוריים.

עד סוף ינואר ‎2002 קיימה הוועדה ‎24 ישיבות שבמהלכה הופיעו בפניה למעלה מ-‎130 עדים.^‎1 הוועדה קיימה גם שני סיורים: האחד במתקני המוביל הארצי של חברת "מקורות" באזור הכינרת ובאתר אשכול והשני במתקני ההתפלה וטיהור השופכין של "מקורות" באילת. בנוסף, קיבלה הוועדה ומיינה חומר כתוב רב מהעדים שהופיעו בפניה וכן גם מגורמים שלא הופיעו בפניה, וחברי הצוות המייעץ ערכו ראיונות עם מספר אנשים שלא הספיקו להופיע בפני מליאת הוועדה.

‎3. סיכומים ומסקנות

על-פי מכלול העדויות ששמעה הוועדה בישיבותיה והחומר שהוגש לה בכתב קובעת היא כי משק המים נמצא מזה למעלה משלושים שנה במשבר עמוק ומתמשך, שהגיע לאחרונה לנקודה קריטית. המשבר בא לידי ביטוי בהידלדלות מקורות המים, שגרמה לגירעון מצטבר של כ-‎2 מיליארד מ"ק במאגרי המים הטבעיים של המדינה.		‎1.
תוצאה עגומה ומדהימה זאת היא פרי הבאושים של מחדל מתמשך של הממשלות בישראל, אשר התעלמו מהכתובת הרשומה כבר שנים רבות על הקיר. המשבר לא נגרם רק בגלל השינויים האקלימיים, שגרמו לירידה בכמות הממטרים ואף לא בגלל העלייה החדה בהיקף האוכלוסין בחמישים השנים האחרונות וברמת החיים. הכישלון המהדהד הוא בעיקרו מעשה ידי אדם!		‎2.
לאור הידע המצוי בידי המומחים בארץ ובעולם, ניהול יעיל ואחראי של משק המים יכול היה למנוע את המשבר על-ידי מציאת פתרונות יצירתיים לכל הבעיות. עיני הנושאים באחריות למשק המים, בממשלות השונות, טחו מראות את הסכנות וכשראו אותן - ידיהם קצרו מלפעול.		‎3.
הוועדה נמנעת מלהטיל האשמה למחדל על אדם מסוים בנקודת זמן מסוימת. היו אנשים, גופים ומשרדים בזמנים שונים שטיפלו בנושא משק המים טוב יותר מאחרים. הסיבות למשבר נובעות מהתופעות הבאות:		‎4.
ריבוי הרשויות העוסקות בנושא המים, כאשר אין ביניהן חלוקת תפקידים וסמכויות ברורה, ויש ביניהן לעתים קרובות חילוקי דעות מהותיים באשר למדיניות הרצויה, המולידים קונפליקטים של אינטרסים; (ר' תתי-סעיפים ‎6.3.1. ו-‎6.3.2.)	(א)
מאגר ההמלצות של ועדות מקצועיות וועדות פרלמנטריות, כמו גם החלטות ממשלה בנושא המים, הוא עצום ועשיר, אולם רובן לא זכו להתייחסות ולא יושמו; (ר' תתי-סעיפים ‎6.3.4. ו-‎6.3.5.)	(ב)
למרות שמאז שנות ה-‎80 הוכנו מספר תכניות אב מקיפות ומקצועיות לפיתוח משק המים, אף אחת מהן לא נידונה בכובד ראש במשרדים הרלבנטיים ובממשלה, וממילא לא אושרה. הוועדה קוראת לאמץ ולאשר את תכנית האב החדשה שפורסמה באפריל על-ידי נציבות המים. (ר' תת-סעיף ‎6.3.5. ופרק ‎8)	(ג)
למרות שמאז שנות ה-‎60 התריעו דו"חות שונים של מבקר המדינה על מחדלים וקוצר ראות בניהול משק המים, לא הוסקו מסקנות ולא הופקו לקחים. חמור במיוחד היה דו"ח מבקר המדינה על "ניהול משק המים בישראל", משנת ‎1990. דו"ח זה התריע על חיסול עתודות המים של ישראל ועל פגיעה קשה באיכותם. (ר' תת-סעיף ‎6.3.4.)	(ד)
לדעת הוועדה התופעות שנמנו בסעיף ‎4 לעיל, הן תוצאה של אי קיומו של תהליך קבלת החלטות מסודר, המבוסס על בלמים ואיזונים. (ר' תת-סעיף ‎6.3.6.)		‎5.
הוועדה דוחה את הטענה כאילו "חקלאות בזבזנית" היא שגרמה למשבר במשק המים ושאת המשבר ניתן לפתור על-ידי צמצום דרסטי בחקלאות או חיסולה. בעיני הוועדה יש לחקלאות ערך מדיני-אסטרטגי-ציוני מעבר לתרומתה הכלכלית. למרות זאת, אין ספק שחלק מקברניטי הסקטור החקלאי שגו וגרמו נזק לחקלאות ולחקלאים, כאשר מנעו במשך שנים רבות שינוי בשיטת מכסות המים ובשיטת תמחור המים לחקלאות, אשר היה מצמצם את המשבר המתמשך במשק המים. (ר' סעיף ‎7.4.)		‎6.
משרד האוצר, באמצעות אגף התקציבים ואגף החשב כללי, היה, למעשה, הגורם המנווט את משק המים ובמסגרת זאת קידם אותו ודאג כי יתנהל על-פי אמות מידה כלכליות. אולם, גישתו הדוחה גמישות ופתיחות כלפי רעיונות חדשניים גרמה לאיחור גדול בתכנית הקמת מתקני התפלה למי-ים בהיקפים הנחוצים. משרד האוצר הוסיף לשגות גם כשהקפיא יוזמות של חברת "מקורות" ומנע ממנה את האפשרות לתרום את תרומתה המקצועית לצמצום המשבר.		‎7.
הוועדה מצביעה על המפנה החיובי, בניסיון להתמודד עם המשבר במשק המים ולתפוס את השור בקרניו, שחל בתקופת כהונתה של הממשלה הכ"ח. במסגרתה גרמו שר החקלאות, חיים אורון ושר האוצר, שכיהן גם תקופה מסוימת כשר התשתיות הלאומיות, אברהם בייגה שוחט, לשינוי תפיסתי בכל הנוגע לקביעת אופייה של החקלאות בישראל ולנחיצות המעבר להתפלת מי-ים.		‎8.
הוועדה מבקשת לציין, שבמהלך כהונתה של הממשלה הכ"ט (הנוכחית) ננקטו פעולות נמרצות לטיפול במשבר במשק המים. לפני שהתפטר, החל שר התשתיות הלאומיות אביגדור ליברמן לנקוט בצעדי חירום מרשימים ויחד עם ראש הממשלה אריאל שרון, המכהן גם בתפקיד יושב ראש ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, גרם לתחילתו של שידוד מערכות שיביא - כך מאמינה ומקווה הוועדה - להבראת משק המים.		‎9.
יוזמתם של שר החקלאות ופיתוח הכפר, שלום שמחון ושר האוצר סילבן שלום, לגיבוש הרפורמה בתעריפי המים לחקלאות, שעל-פיה יועלו בהדרגה תעריפים אלה והיטלי ההפקה, ואשר אושרה על-ידי הממשלה בט"ז באייר התשס"ב - ‎28 באפריל ‎2002 בהחלטה מס' ‎1740, ראויה לציון מיוחד כפריצת דרך משמעותית. הוועדה בדעה כי הפיצוי לחקלאים במסגרת הרפורמה הזאת עבור עיבוד הקרקע יהיה ריאלי, מעודכן ומעוגן בחקיקה ראשית. (ר' סעיפים ‎7.4. ו-‎9.5.)		‎10.
הוועדה רואה פסול בשיטת תמחור המים לצרכן העירוני. הפער בין עלות המים לרשות המקומית לבין המחיר שהיא גובה מהצרכן אינו סביר. תקוות הוועדה היא שהפעלתו ההדרגתית של חוק תאגידי מים וביוב התשס"א-‎2001 בכל הרשויות המקומיות, יביא לשינוי ממשי במצב הזה, שניתן להגדירו כעושק. (ר' סעיף ‎9.5.)		‎11.
פיתוח מפעלי טיהור שופכין (מט"שים) והולכת מי הקולחין לשטחים חקלאיים שם ניתן לעשות בהם שימוש, מצויים בפיגור עמוק. למרות שמשרד האוצר מוכן, לכאורה, להעמיד לרשות אלה המוכנים לפתח מט"שים מענקים נדיבים מכספי קרן האיזון אשר פעילותה הופסקה לפני שלוש שנים, חסמים בירוקרטיים וחוסר היענות מצד הרשויות ויזמים, גורמים להיקף פעילות מאכזב. אחת התוצאות היא כי ביוב גולמי ומי קולחין זורמים בכמה מקומות בארץ בכמויות אדירות אל הים. (ר' תת-סעיף ‎9.6.3.)		‎12.
לדעת הוועדה הכנסת גורמים פרטיים למשק המים הנה תופעה חיובית, אך היא מבקשת להזהיר, שיש תחומי פעולה שרצוי שיישארו בידי הסקטור הציבורי, כמו למשל תכנון ברמה הלאומית והאזורית, אחריות כוללת להקמת מערכות ארציות כמו צנרת, מערכות החדרה ומאגרים והכוונה ועידוד של המחקר. לעומת זאת רצוי שתחומים בהם תחרות יכולה להועיל למשק המים ולהוריד עול פיננסי מכתפי הסקטור הציבורי, ייפתחו לתחרות. אלה כוללים, בין היתר, את תחום ההתפלה ותחום טיהור השופכין. על מקבלי ההחלטות ללמוד מניסיונן של מדינות אחרות בהן קיים ניסיון בנושא העברת חלקים של משק המים לידיים פרטיות. (ר' תת-סעיף ‎9.6.2.)		‎13.
הואיל והחלטת הממשלה מכ"ב בניסן התשס"ב - ‎4 באפריל ‎2002, בדבר יבוא ‎100-50 מלמ"ק מים לשנה מטורקיה לא נבעה רק משיקולים הקשורים למשק המים, נמנעת הוועדה ממיצוי הדיון בנושא זה. (ר' תת-סעיף ‎9.6.4.)		‎14.
הוועדה נמנעה מלעסוק בהסכמי אספקת המים ובהפניית מי-ים מותפלים לירדן ולרשות הפלסטינית. נושאים אלה נתונים בידי הפורומים המדיניים המתאימים. יחד עם זאת, הוועדה ערה לכך שתושבי הרשות הפלסטינית ותושבי ישראל, כמו גם תושבי ירדן, סובלים ממחסור במשאב המים ולפיכך היא קוראת לדרגים המדיניים למצוא את שביל הזהב למילוי צרכי כל התושבים כאמור, באופן שוויוני והוגן.		‎15.
הסכמי אספקת המים לירדן ולרשות הפלסטינית קשורים ונתונים בידי הפורומים המדיניים, אולם ניצול משותף של אקוויפר ההר (הצפון-מזרחי) ומניעת זיהומו שייך לתחום המקצועי ובעלת הדעה העיקרית בתחום זה צריכה להיות נציבות המים. (ר' תת-סעיף ‎9.7.1.)		‎16.

‎4. המלצות הוועדה

‎1. תקנות שעת חירום

ביום ו' באב התשס"א - ‎11 ביולי ‎2001, שבועיים לאחר כינון ועדת החקירה, הכריזה הכנסת (עפ"י יזמת הממשלה, כמידי שנה בשנה) על מצב חירום. סמוך לאותו מועד ולנוכח עומקו של המשבר במשק המים שקלה הוועדה לפרסם דו"ח ביניים ובמרכזו המלצה להתקין תקנות לשעת חירום לטיפול במשק המים. לאור המלצתה של היועצת המשפטית של הוועדה מכ"ח באלול התשס"א - ‎16 בספטמבר ‎2001, שקלה הוועדה שלא להמליץ על התקנת תקנות אלו בדו"ח הביניים שלה - דו"ח שבסופו של דבר לא פורסם.		(א)
לאחר שמיעת כל העדויות ולנוכח החרפת המשבר במשק המים, עד כדי סכנה לאספקה סדירה של מים, סבורה הוועדה שהתנאי "...קיום האספקה והשירותים החיוניים" (כלשון חוק יסוד: הממשלה) קיים במלוא משמעותו בנסיבות העכשוויות.		(ב)
ביום כ' באייר התשס"ב - ‎2 במאי ‎2002 החליטה הממשלה בהחלטה מס' ‎1769, להציע לכנסת להכריז על מצב חירום בהמשך להכרזה מיולי ‎2001.		(ג)
לנוכח הכרזת מצב החירום וכדי להבטיח אספקה תקינה של מי שתייה לאוכלוסייה, כמו גם מים לשימושים אחרים, עד אשר יתחילו מתקני ההתפלה למי-ים לפעול ויגדל ההיצע למים גם בדרכים אחרות, ממליצה הוועדה להתקין תקנות שעת חירום ובמרכזן:		(ד)
הסמכת נציב המים לצמצם הפקה, הספקה או צריכה של מים ממקורות שונים או ממקור מסוים מוגדר, כאשר התנאים ההידרולוגיים או האקלימיים מחייבים זאת;	(‎1)
הסמכת נציב המים להנפיק רשיונות הפקה חדשים, מותאמים לשעת החירום, שיאפשרו לו לבצע, בהליכים מהירים, שינויים ברשיונות ההפקה על-פי שיקול דעתו המקצועי;	(‎2)
הסמכת נציב המים ליזום ולפרסם מכרזים להקמת מפעלים לפיתוח מקורות מים חדשים ולקידום פרויקטים במשק המים, בנהלים מזורזים במסגרת תקציבית מאושרת, תוך שימור הסמכות המקצועית והאדמיניסטרטיבית בידיו;	(‎3)
הקמת ועדות תכנון מיוחדות לאישור מפעלים ופרויקטים במשק המים בנוהל קצר ומזורז כל עוד התקנות תקפות;	(‎4)
הסמכת נציב המים לחבר בארות פרטיות למערכת המים הארצית ולהשמיש בארות שיצאו בעבר מכלל שימוש, במטרה לספק מים לשתיה וצריכה ביתית;	(‎5)
הסמכת נציב המים להורות לרשויות מקומיות ולתאגידי מים לנהל את משקי המים ביעילות ובחסכנות, לרבות להתקין או להחליף אביזרים או מתקנים להבטחת יעילות השימוש במים;	(‎6)
הסמכת נציב המים להפסיק לאלתר הפקה, הספקה או צריכה של מים בכל מקרה של סכנת זיהום;	(‎7)
הסמכת נציב המים לפקח פיקוח מקיף, להיכנס לכל מקום ולעשות כל פעולה הדרושה להגנה על מקור מים, למטרת שמירתו והבטחת התנאים שברשיון. הנציב יוסמך להטיל עיצומים כספיים, לקיים הליכים פליליים, לסגור מקור מים ולהתלות רשיון הפקה במידה הנחוצה לעניין;	(‎8)
ריכוז הסמכויות החקיקתיות בענייני מים, בידי ראש הממשלה;	(‎9)
הסמכת ראש הממשלה, תוך התייעצות עם שר האוצר, שר התשתיות הלאומיות ושר החקלאות ופיתוח הכפר, לקבוע במשך תקופת החירום את תעריפי המים והיטלי ההפקה לשימושים שונים על-פי הצרכים.	(‎10)

‎2. תקופת הביניים

החלטת הממשלה מס' ‎1682 (חכ/‎32) בכ"ב בניסן התשס"ב - ‎4 באפריל ‎2002, מגדירה למעשה תקופת ביניים האמורה להסתיים בפברואר ‎2005. במועד זה אמורה המדינה, לדעת הממשלה, לעמוד בכושר התפלה בהיקף של ‎400 מלמ"ק לשנה, עם אפשרות ליבוא מים בהיקף של ‎50-100 מלמ"ק לשנה. (ר' תת-סעיף ‎9.6.1.)		(א)
הוועדה סבורה, כי הממשלה הציבה בפני עצמה אתגר נשגב וקיים ספק אם תוכל לעמוד בו בתקופה המוגדרת.		(ב)
הוועדה סבורה כי טווח הזמן להתארגנות הנ"ל יימשך עד ינואר ‎2006, לכל המוקדם. בתקופת ביניים זאת ראוי כי:		(ג)
יינקטו צעדים מידיים לחיזוק כל אגפי נציבות המים במשאבים ובכוח אדם;	(‎1)
תוגדר אי-תלותו של נציב המים, אשר יהיה נתון לפיקוחה של הממשלה באמצעות העומד בראשה בלבד;	(‎2)
תוקם ותופעל ועדת שרים למשאבי טבע, חקלאות ואיכות הסביבה והיא תשקוד על בחינת תכנית האב לפיתוח משק המים עד שנת ‎2010, שהוגשה על-ידי נציבות המים באפריל ‎2002; (ר' פרק ‎8)	(‎3)
ועדת השרים תפעל בשיתוף עם נציבות המים לגיבוש תכנית אב לטווח הארוך, עד שנת ‎2040;	(‎4)
ועדת השרים תשקוד על ייזום והכנת חוק מים חדש; (ר' פרק ‎6 בהמלצות)	(‎5)
ועדת השרים תעקוב אחר יישום הרפורמה בנושא תעריפי המים לחקלאות ותמיכה בשמירה על שטחים חקלאיים, שאושרה בסעיף ‎4 להחלטת הממשלה מס' ‎1740, בט"ז באייר התשס"ב - ‎28 באפריל ‎2002. שיעור הפיצוי שנקבע לחקלאים במסגרת הרפורמה, יעוגן בחקיקה; (ר' סעיף ‎7.4.)	(‎6)
ועדת השרים תכונן ועדה מקצועית לתמחור המים וקביעת היטלי ההפקה; (ר' סעיף ‎9.5.)	(‎7)
ועדת השרים תקבל דיווח שוטף על השאיבה ממאגרי המים בכל תקופת הביניים; (ר' סעיף ‎9.7.)	(‎8)
ועדת השרים תקבל דיווח על הקצאות המים למגזרים השונים; (ר' תת-סעיף ‎9.4.1.)	(‎9)

‎3. רפורמה ארגונית במשק המים

ריבוי הגופים המטפלים במשק המים ותהליך קבלת ההחלטות הפגום הנובע מכך, הוא מהגורמים העיקריים שהובילו למשבר העמוק. היחס בין גודל האחריות לבין מספר הרשויות האחראיות הוא הפוך. לוועדה הסתבר, כי ככל שנתרבו הרשויות והגופים האחראים או הקשורים לאחריות על משק המים, כך פחתה האחריות של כל אחד מהם. (ר' סעיף ‎7.3.)		(א)
העיקרון המוביל את הרפורמה המומלצת על-ידי הוועדה הוא צמצום עד כדי ביטול המעורבות המנהלית של הממשלה בהקצאת המים והשימוש בהם. הזיקה לממשלה תהיה באמצעות שר התשתיות הלאומיות ובשעת חירום באמצעות ראש הממשלה.		(ב)
תפקידו וסמכויותיו של כל משרד ממשלתי שיש לו נגיעה למשק המים, יוגדר בחוק.		(ג)
נציבות המים תהפוך לרשות עצמאית ומקצועית, שלא במסגרת משרד ממשלתי כלשהו. למרות שינוי זה תישאר האחריות המיניסטריאלית לגבי משק המים בידי השר לתשתיות לאומיות. תפקידה של הרשות יהיה לנהל, להסדיר ולכוון את משק המים ברמה הארצית והאזורית, בהתאם להוראות עדכניות בחוק רשות המים, מדיניות הממשלה והמלצותיה של מועצת המים.		(ד)
נציב המים, ייבחר על-ידי הממשלה, על-פי המלצת שר התשתיות הלאומיות לתקופת כהונה בת שבע שנים. בתנאים מיוחדים תוכל הממשלה להאריך תקופה זאת. הנציב יהיה איש מקצוע בתחום המים. הוא יעבוד בתאום עם מועצת המים;		(ה)
סמכויותיו של נציב המים והגוף שהוא עומד בראשה, יהיו:		(ו)
אחריות כוללת לזמינות מים לכלל האוכלוסייה;	(‎1)
שימור מקורות המים הטבעיים;	(‎2)
תכנון ופיתוח מקורות המים;	(‎3)
קביעת מכסות הפקה שנתיות לכלל מקורות המים הטבעיים, ולכל מקור בנפרד;	(‎4)
הסדרת תחום האספקה באמצעות רישוי, זיכיונות ופיקוח על הספקים;	(‎5)
התערבות בהסדרי האספקה במצבי מחסור, תוך מתן עדיפות לאספקת מי שתייה;	(‎6)
קביעת אזורי אספקה בכל שטחי המדינה וספקי מים בכל אזור.	(‎7)
במסגרת נציבות המים או רשות המים, יוקם גוף שיהיה אחראי על פרסום נתונים מלאים, מוסמכים ומעודכנים ככל האפשר בכל תחומי משק המים. (ר' סעיף ‎9.10.)		(ז)
הוועדה ממליצה שמבנה מועצת המים כגוף מייעץ לנציבות המים ולאחר מכן לרשות המים, ישונה. מספר החברים במועצה יקטן באופן ניכר והרכבה ישתנה, כך שהמועצה תכלול מומחים ואנשי מקצוע לצד נציגים של הממשלה ונציגים של הצרכנים והמפיקים. נציגי הצרכנים יכללו את נציגי החקלאים, נציגי הצרכנים העירוניים ונציגי הגופים המופקדים על שמירת איכות הסביבה. כדי שיובטח למועצה תפקיד קונסטרוקטיבי בגיבוש המדיניות, אסור שיתקיים מצב שבו יש לקבוצה אינטרסנטית כזו או אחרת השפעה מכרעת על המלצותיה או החלטותיה; (ר' תת-סעיף ‎9.2.4.)		(ח)
תוקם ועדה מקצועית סטטוטורית לתמחור המים, שתדון בהרחבה בנושא העקרונות לקביעת המחירים לסוגי ואיכויות המים השונים, בין אם הם מופקים על-ידי "מקורות" ובין אם הם מופקים על-ידי גורמים פרטיים ובקריטריונים לקביעת היטל ההפקה. לאחר שייקבעו העקרונות לתמחור המים, תהפוך הוועדה לגוף המקבל החלטות על שינויים בתעריפי המים מעת לעת. החלטותיה של הוועדה בעניין זה תהיינה סופיות ובלתי ניתנות לערעור. (ר' סעיף ‎9.5.)		(ט)
בכל שטחי המדינה ייקבעו אזורי אספקה. בכל אזור ייקבעו בעל או בעלי רשיון/זיכיון להיות ספק מים אזורי, כאשר רשויות מקומיות ותאגידי מים וביוב יהיו ספקי המים האזוריים בתחומים מוניציפליים ברורים. ספקי המים יהיו אחראים לאספקת המים לכל הצרכנים באזור שבאחריותם. הספק יחויב:		(י)
לרכוש מים בכמות המספקת לכלל דרישות הצרכנים באזור האספקה;	(‎1)
לספק מים לכל צרכן באזור, בכל כמות ואיכות;	(‎2)
לבנות תשתית ראויה לקיום חובות אלו;	(‎3)
לספק שירותי הולכה ליצרני מים ולספקים אחרים מחוץ לאזור.	(‎4)

‎4. שינויים בחקיקה

הוועדה ממליצה על שינוי יסודי בחקיקה הקיימת בנושא המים;		(א)
חוקי המים השונים יכונסו אל תוך אכסניה אחת - חוק המים החדש - שישקף מדיניות הגיונית וברורה בנושא משק המים;		(ב)
הנושאים הפזורים היום בתקנות ובחקיקת משנה יועברו למסגרת החקיקה הראשית, במטרה להעלות את המודעות הציבורית לגביהם ולשפר את דרכי אכיפתם; (ר' תת-סעיף ‎9.3.1.)		(ג)
כל השינויים הארגוניים המוצעים בפרק ‎3 להמלצות יעוגנו בחוק, לרבות:		(ד)
חיזוקה של נציבות המים והפיכתה בעתיד לרשות עצמאית;	(‎1)
חיזוק מעמדו של נציב המים;	(‎2)
שינוי מבני במועצת המים;	(‎3)
הקמתה של ועדה מקצועית לתמחור המים;	(‎4)
חלוקתה של הארץ לאזורי אספקה, שבכל אחד מהם ספק או ספקי מים מורשים.	(‎5)
ייקבעו בחקיקה תנאים לשמירת איכות המים ויוקצו המשאבים והאמצעים לאכיפת החוקים בתחום זה; (ר' סעיף ‎9.8.)		(ה)
צרכי המים של הטבע יוכרו החקיקה; (ר' סעיף ‎9.9.)		(ו)

‎5. חברת "מקורות"

הוועדה התרשמה מפעילותה בשטח של חברת "מקורות" ומהעובדה שהחברה נערכה באופן מעשי למלא תפקיד מרכזי בכל הנוגע לפיתוח משק המים, בתיאום עם נציבות המים.	(א)
דחיית תכניות ההתפלה, ההחלטה לעודד תחרות במשק המים ואי-הבהירות המתמשכת באשר לעתידה, פגעו בחברת "מקורות" וביכולתה להשתלב ביעילות במלאכת הפיתוח המואץ הנדרשת עתה במשק המים.	(ב)
הוועדה מברכת על ההבנות שהושגו לאחרונה בין משרד האוצר לבין חברת "מקורות" וקוראת לממשלה לחתום, בהקדם האפשרי, על ההסדר הכלכלי החדש, שגובש, כדי לאפשר ייעול החברה ושילובה בעשייה הדחופה לפיתוח משק המים. המבנה החדש של חברת "מקורות" יאפשר לה לעסוק ביזמות ובבניית מפעלי מים מכל סוג בנוסף לתפעול מתקנים ומפעלים קיימים. על משרד האוצר להסיר את ההגבלות המנהליות הנותרות המגבילות את פעילותה של החברה.	(ג)
נוכח הדחיפות ולאור ההיקפים הגדולים של העשייה הנדרשת בשנים הקרובות, חשוב שתנוצל היכולת המקצועית של חברת "מקורות" לקידום בניית מפעלי התפלה לסוגיהם ושילובם במערכת ההולכה הארצית, לפיתוח מפעלי טיהור שופכין, הולכת הקולחין ואיגום מים.	(ד)
על-פי הנתונים שקיבלה הוועדה מחברת "מקורות", במידה ויינתנו לחברה ההיתרים הנדרשים, היא תוכל להעשיר את כמות המים העומדת לרשות המשק בעוד כ-‎350 מלמ"ק לשנה, מעבר לתכניות שאושרו על-ידי הממשלה באמצעות התפלת עוד כ-‎150 מלמ"ק מים מליחים ותוספת של כ-‎200 מלמ"ק מי-קולחין להשקיה.	(ה)
הוועדה ממליצה לבחון מחדש את בניית המובל המזרחי, להולכת מי-קולחין ממרכז הארץ לדרומה, כפי שתוכנן על-ידי חברת "מקורות".	(ו)

(ר' תתי-סעיפים ‎6.3.2. ו-‎9.2.5.)

‎6. חיסכון במים

הוועדה קוראת לצמצם את צריכת המים באמצעים הבאים:		(א)
חינוך והטמעת הערך שאין לבזבז מים, באמצעות מערכת החינוך בכל הרמות;	(‎1)
נקיטת סנקציות חריפות כלפי מבזבזי המים;	(‎2)
תמריצים לחוסכים במים;	(‎3)
פעולות הסברה באמצעות התקשורת הכתובה והאלקטרונית ואמצעי פרסום אחרים.	(‎4)
נציבות המים תעודד הכנסת אביזרים חוסכי מים כדוגמת מכלי הדחה דו-כמותיים חדשים (‎6/3 ליטר) וחסכמים לברזים ומקלחות בדירות, משרדים ומתקנים ציבוריים; (ר' נספח מס' ‎13)		(ב)
נציבות המים תעודד פיתוח והפצת טכנולוגיות של שימוש חסכוני במים ושל בנייה משמרת מים (היקוות מי-נגר עיליים);		(ג)
נציבות המים והרשויות המקומיות יעודדו מעבר מגינון "זולל מים" לגינון המותאם לתנאי הארץ;		(ד)
יש ללמוד מניסיונן של מדינות שהצליחו במאמציהן להגיע להישגים מרשימים בחיסכון במים על רקע מחסור. (ר' תת-סעיף ‎9.4.2.)		(ה)

(ר' סעיף ‎9.4.)

‎7. תכנית אב ותכנון

בהמשך לגיבוש תכנית אב לפיתוח משק המים עד שנת ‎2010, כפי שהוכנה על-ידי נציבות המים, ממליצה הוועדה להשלים בהקדם האפשרי את תהליכי גיבוש ואישור תכנית האב למשק המים לטווח הארוך עד שנת ‎2040.	(א)
הוועדה התרשמה שעדיין לא נקבעה מדיניות מסודרת באשר לאגירת מים ממקורות חדשים ומיהולם במים אחרים. הוועדה ממליצה שהנושא יזכה לטיפול מהיר במסגרת ביצוע תכנית האב לפיתוח משק המים, תוך שיתוף פעולה מרבי עם חברת "מקורות" וקרן קיימת לישראל. (ר' תת-סעיף ‎9.7.2.)	(ב)
הוועדה תומכת בביטול הדרגתי של שיטת הקצאות המים, אך ממליצה שכל עוד ממשיכה שיטת ההקצאות לחקלאות, היא תיעשה בצורה שתאפשר לחקלאים לתכנן את השנה על-פי לוח השנה החקלאי ולא על-פי לוח השנה התקציבי. (ר' תת-סעיף ‎9.4.1.)	(ג)
הוועדה תומכת בעמדת נציב המים, כי אין להמשיך את שאיבת היתר מאקוויפר החוף. הוועדה ממליצה לפקח בקפדנות יתרה על שאיבת היתר מאקוויפר זה כמו גם משאר המאגרים הטבעיים. באשר לאקוויפר ההר, הוועדה מברכת על כך שהוקצו לאחרונה משאבים לקידוחי ניטור בו.	(ד)
הוועדה ממליצה שעם כניסת מי-הים המותפלים למערכת, תיקבע מדיניות חדשה בכל הנוגע לניהול המאגרים הטבעיים, בכלל ולשאיבה מהכינרת עבור המוביל הארצי, בפרט. (ר' תת-סעיף ‎9.7.1.)	(ה)

‎8. הגדלת פוטנציאל המים

הוועדה סומכת ידיה על התכנית, שהוכנה על-ידי אגף התכנון של נציבות המים, הקוראת להגיע לכושר התפלה של קרוב ל‎500- מלמ"ק עד שנת ‎2010 ומברכת את הממשלה על החלטתה מכ"ב בניסן התשס"ב - ‎4 באפריל ‎2002, המאשרת פרוייקטים להתפלה בהיקף של ‎400 מלמ"ק עד ראשית שנת ‎2005. הוועדה מביעה דאגה מהאפשרות, כי נוכח אישור תכנית האב עלול להסתבר, שלא קיים כושר ביצוע מספיק לעמוד בקצב שנקבע. על כן, יש לעשות מאמץ מיוחד להגדיל את כושר הביצוע של הגופים הציבוריים והפרטיים הפועלים במשק המים. הוועדה רואה גם חשיבות עליונה בפעולה נמרצת, אשר תבטיח שתשתיות הצנרת וההחדרה שחייבות ללוות את הקמת מתקני ההתפלה, יתוכננו ויונחו בזמן. פעילות זו חייבת להתבצע בעיקר על-ידי חברת "מקורות"; (ר' תת-סעיף ‎9.6.1.)	(א)
הוועדה תומכת בכל התכניות להתפלת מים מליחים בכל אותם אזורים בהם הדבר כדאי מבחינה כלכלית - כלומר, עלות קידוח המים והתפלתם כדאי ויש דרישה למים אלה באזור הימצאותם, או שניתן להזרימם בקלות למערכת הצנרת הארצית או מערכות מקומיות; (ר' תת-סעיף ‎9.6.2.)	(ב)
הוועדה רואה צורך דחוף בטיפול מקיף בנושא טיהור מי-שופכין, הקמת והפעלת מערכת שתוליך את מי-הקולחין לאזורים בהם ניתן להשתמש בהם או לאגום אותם ולהביא להתקנת תקנות בנושא איכותם. חשוב שיהיה גוף מרכזי אחד שיקבל את ההחלטות הנדרשות ויישם אותן בזריזות ויעילות. יש צורך לקבל החלטה ברורה לגבי חלוקת הביצוע בין חברת "מקורות" לבין גורמים פרטיים; (ר' תת-סעיף ‎9.6.3.)	(ג)

‎9. עתודה מקצועית ומחקר

אנשי המקצוע בישראל בתחום המים, ובעיקר ההידרולוגים ומהנדסי המים שלה, היו מאז קום המדינה למובילים בעולם הכל הקשור לידע ומעוף. אולם, במרוצת השנים נתדלדל מספרם ואף אם נשמרת הרמה המקצועית הגבוהה, מתעוררת דאגה לנוכח המספר המצומצם של הצעירים הבוחרים להיכנס לתחום זה. נדרשות יוזמות ממשלתיות למתן תמריצים לסטודנטים לבחור בתחום המים, בכדי להבטיח תשתית אנושית מקצועית ברמה גבוהה גם בעתיד ובהיקף שיענה לאתגרים החדשים.	(א)
הגדלת הסגל האקדמי בתחום המים יאפשר גם את הרחבת המחקר בנושאים בהם הידע הקיים אינו מספיק, כמו למשל, הוזלת הטכנולוגיות הקימות להתפלת מי-ים ופיתוח טכנולוגיות חדשות, הידרולוגיה של המקורות הטבעיים וניהולם, טיפול בשפכים והשבתם וכדאיות ניצולם של המים הפוסיליים המצויים בכמויות בלתי נדלות בנגב.	(ב)
במסגרת נציבות המים או רשות המים, תוקם מחלקה לניהול ותיאום מחקרים בתחום המים. הממשלה תעמיד לרשות המחלקה תקציב הולם וראוי לנושא המחקר בתחום המים, שיוקדש לביצוע מחקרים אמפיריים ויישומיים באוניברסיטאות השונות, במוסדות מחקר ובתעשייה, בנושאים החשובים למשק המים הישראלי והאזורי. המחלקה תפעל בשיתוף פעולה מלא עם משרד המדע, התרבות והספורט. (ר' סעיף ‎9.11.)	(ג)

‎5. מצב משק המים

את מצבו של משק המים מזה כמה עשורים ניתן להגדיר כמצב של חוסר איזון בין ההיצע והביקוש למים, כאשר המערכת אינה מוכנה לפתור את הבעיה באמצעות מנגנון קביעת המחירים מחד, ואינה פועלת בנמרצות מספקת לעשות כן על-ידי הגדלת היצע המים, מאידך.

‎5.1. היצע המים

בצד של היצע המים מדברים המומחים על "פוטנציאל המים הממוצע". שהם "אותה כמות (מים) הניתנת להפקה, בממוצע רב שנתי, בלי לפגוע במקורות המים".^‎2
באשר לנתונים הנכונים של הפוטנציאל, קיימים מזה ‎60 שנה חילוקי דעות, כשברור שהפוטנציאל אמור לרדת במידה וכמות הממטרים קטנה, והפוטנציאל אמור לעלות כאשר נוספים מים "חדשים" ממקורות שונים כמו מים מותפלים, מים מושבים, מי שיטפונות ומים ומיובאים.

"בשנות ה-‎40' הייתה מחלוקת בין מומחי מים ציוניים שהעריכו את הפוטנציאל ב-‎3,000 מלמ"ק בשנה... לבין מומחי השירות ההידרולוגי המנדטורי שהעריכו אותו בתחום של ‎2,000-1,500 מלמ"ק בשנה... הדי הויכוח הזה נמשכו גם בשנות ה-‎50' בדיוני הוועד לתכנון המפא"ר... במבט לאחור, נראה שדווקא ההידרולוגים השמרנים של 'השלטון הזר' הם שצדקו בוויכוח על היקף פוטנציאל המים. בעשור הראשון למדינה, יש מגמה ברורה של 'הנמכת החזון הציוני' (השקיית ‎8 מיליון דונם ב-‎4,000 מלמ"ק לשנה). ככל שנאספו נתונים מדויקים יותר, כן התקרב הפוטנציאל השנתי להערכות מומחי המנדט..."^‎3

אך עד אשר הגיעו המומחים לנתונים ריאליים, הופצו נתונים שונים ומשונים, שהשפיעו על קובעי המדיניות. כך למשל דוח מבקר המדינה לשנת ‎1966 קבע שפוטנציאל המים השנתי הממוצע הוא כ-‎1.5 מיליארד מ"ק. יש לזכור שהשנה הייתה שנה לפני מלחמת ששת הימים, ושעדיין מדובר רק על מים טבעיים.^‎4 עשר שנים מאוחר יותר קבע דוח מבקר המדינה שהפוטנציאל הממוצע הוא כ-‎1.4 מיליארד מ"ק, כשעדיין מדובר כמעט אך ורק על מים טבעיים.^‎5

בספרם המים בישראל ‎1989-1962, הביאו צבי גרינולד ומיכאל ביבס את הנתון של ‎2,323 מלמ"ק לשנה פוטנציאל המים הטבעיים (שפירים ומליחים) של ישראל (כולל השטחים) כשהם מציינים שכ-‎120 מאלו אינם ניתנים לניצול בשל עלותם הגבוהה. יחד עם מים מושבים הם קבעו שהפוטנציאל הוא כ-‎2,610 מלמ"ק.^‎6 בערך "הידרולוגיה" במהדורת האנציקלופדיה העברית משנת ‎1993, נקבע שפוטנציאל המים של ישראל, לרבות מים מושבים הוא ‎2,229 מלמ"ק לפי החלוקה הבאה: ‎570 מלמ"ק באגם הכינרת, ‎1,199 מלמ"ק מי-תהום שפירים ומליחים, ‎135 מלמ"ק ניצול מי-שיטפונות, ‎325 מלמ"ק מים מושבים.^‎7

בדוח שהכינה ועדה בראשותו של פרופ' אבישי ברוורמן עבור הבנק העולמי ב-‎1994, נכתב שפוטנציאל המים הטבעיים של ישראל הוא כ-‎1.6 מיליארד מ"ק, כאשר כ-‎60% ממנו מצוי באקוויפר ירקון-תנינים ואקוויפר החוף, כ-‎35% ממנו מצוי באגן נהר הירדן ו-‎5% במי שיטפונות.^‎8

בדוח ארלוזורוב מופיע הנתון ‎1.8-1.6 מיליארד מ"ק. הדוח הסביר שאי-היכולת לדייק בנתון נובע, בין היתר, מקביעות לגבי מפלסים מותרים במאגרי המים השונים, הנחות לגבי המלחת המקורות לאור שינוי במפלסים והכלכליות בפיתוח מקורות מים שוליים.^‎9

בהופיעו בפני הוועדה לביקורת המדינה בתחילת שנת ‎2000, טען נציב המים דאז, מאיר בן-מאיר, שפוטנציאל המים של ישראל הוא ‎1,820 מלמ"ק ועוד ‎100 מלמ"ק מים מליחים מותפלים - כלומר, ‎1,920 מלמ"ק.^‎10 בן-מאיר חזר שוב על הנתון הזה כשהופיע בפני ועדת החקירה הפרלמנטרית,^‎11 דבר שהוביל לתגובה נזעמת של נציב המים הנוכחי, שמעון טל שכתב, שהנתון של נציבות המים הוא ‎1,555 מלמ"ק ו"ייתכן שהסתמכותו (של בן-מאיר) על מספרים אלה הביאה אותנו למשבר כה עמוק".^‎12

בתכנית האב (מעבר) שהציגה נציבות המים באפריל ‎2002, מוצע התרחיש הבא לפוטנציאל המים בישראל בעשור הבא, על בסיס הנתונים של העשור האחרון (ממוצע שנתי של ‎1,532 מלמ"ק):

טבלה מס' ‎1 : תרחיש בסיסי של מאזני מים שפירים במערכת הארצית לעשור הקרוב מבוסס על נתוני העשור האחרון (מלמ"ק)

‎2010

‎2009

‎2008

‎2007

‎2006

‎2005

‎2004

‎2003

‎2002

שנה / מקור

‎941

‎574

‎1,224

‎1,209

‎1,203

‎1,528

‎1,024

‎1,693

‎1,153

העשרה טבעית*

‎540

‎520

‎500

‎480

‎460

‎440

‎420

‎0

‎0

התפלת מי-ים

‎50

‎50

‎50

‎50

‎40

‎30

‎20

‎10

‎10

התפלת מליחים

‎0

‎0

‎0

‎0

‎0

‎0

‎0

‎0

‎0

ניצול אוגר

‎1,531

‎1,144

‎1,774

‎1,739

‎1,703

‎1,998

‎1,464

‎1,703

‎1,163

סה"כ מקורות

מקור: טבלה מס' ‎12, משרד התשתיות הלאומיות ואגף התכנון בנציבות המים, תכנית אב (מעבר) לפיתוח משק המים בשנים ‎2002-2010, דוח מסכם, אפריל ‎2002, עמ' ‎49. הובאו גם תרחישים אחרים יותר אופטימיים ופחות אופטימיים.

* בניכוי גלישות וזרימות לים. התרחיש העתיק את נתוני ההעשרה הטבעית מהעשור האחרון

‎5.2. הביקוש למים

בזמן שהיצע המים הטבעיים אינו גדל ואולי אף קטן, ובכדי להגדיל את ההיצע יש צורך לתפוס, לייצר או לייבא מים נוספים, הביקוש למים גדל כל הזמן, הן בגלל הגידול המתמיד באוכלוסייה^‎13 והן בגלל עלייה מתמדת ברמת החיים של כל חלקי האוכלוסייה.

דוח מבקר המדינה לשנת ‎1966 דווח, שניצול מקורות המים מגיע "ליותר מ-‎80% מכלל הכמויות הפוטנציאליות של המים הטבעיים בישראל" , ובשנת ‎1964/65 הגיע "לכדי ‎1.23 מיליארד מ"ק..^‎14 לפי דוח מבקר המדינה לשנת ‎1976, הגיעה צריכת המים בישראל ל-‎1.6 מיליארד מ"ק.^‎15

את התפתחות מצב צריכת המים בישראל משנת ‎1986, לפי ייעודם, ניתן לראות בטבלה מס' ‎2, ואת הצריכה לפי סוגי מים משנת ‎1993, ניתן לראות בטבלה מס' ‎3.

טבלה מס' ‎2 : התפלגות צריכת המים (שפירים, מליחים ושפד"ן) הכוללת, לפי ייעוד במלמ"ק

סה"כ	תעשייה	בית	חקלאות	שנה/מגזר
‎1,652	‎104	‎423	‎1,125	‎1986
‎1,742	‎109	‎445	‎1,188	‎1987
‎1,860	‎109	‎500	‎1,250	‎1988
‎1,851	‎114	‎501	‎1,236	‎1989
‎1,749	‎106	‎481	‎1,162	‎1990
‎1,420	‎100	‎445	‎875	‎1991
‎1,551	‎106	‎490	‎955	‎1992
‎1,762	‎110	‎527	‎1,125	‎1993
‎1,813	‎114	‎556	‎1,144	‎1994
‎1,981	‎119	‎588	‎1,274	‎1995
‎2,071	‎124	‎662	‎1,284	‎1996
‎2,092	‎123	‎705	‎1,264	‎1997
‎2,262	‎129	‎768	‎1,365	‎1998
‎2,157	‎127	‎765	‎1,265	‎1999
‎2,032	‎125	‎794	‎1,113	‎2000

עד שנת ‎1992 מקור הנתונים משרד התשתיות הלאומיות - נציבות המים, השרות ההידרולוגי, עד סתיו ‎2000, ירושלים מאי ‎2001, עמ' ‎IV.
משנת ‎1993 הנתונים הם נתוני נציבות המים כפי שהוגשו לוועדה על-ידי חברת "מקורות" והם כוללים גם מי שיטפונות. הנתונים לשנת ‎2000 הם נתונים ראשוניים בלבד.

יש לציין שאנשי המקצוע מסתכלים על הביקוש למים בבתי מגורים ובתעשייה כביקוש קשיח, והביקוש למים לחקלאות ונוי כביקוש גמיש. בטווח הקצר ייתכן ואפשר להוריד מעט את הביקוש למים, אך בטווח הארוך הביקוש למים רק יעלה. (ר' סעיפים ‎7.4. ו-‎9.4.)

טבלה מס' ‎3: התפלגות צריכת המים על-פי סוגי מים

סה"כ	מי שטפונות	מים מליחים	מי-קולחין	מים שפירים	סוג מים שנה
‎1,762	‎21	‎78	‎200	‎1,463	‎1993
‎1,813	‎19	‎84	‎219	‎1,491	‎1994
‎1,981	‎70	‎77	‎250	‎1,584	‎1995
‎2,071	‎32	‎110	‎270	‎1,659	‎1996
‎2,092	‎52	‎122	‎255	‎1,662	‎1997
‎2,262	‎61	‎135	‎271	‎1,796	‎1998
‎2,157	‎56	‎138	‎269	‎1,694	‎1999
‎2,032	‎50	‎134	‎262	‎1,586	‎2000

הנתונים הם נתוני נציבות המים כפי שהוגשו לוועדה על-ידי חברת "מקורות". הנתונים לשנת ‎2000 הם נתונים ראשוניים בלבד

נציבות המים הציגה את התרחיש הבא לביקוש למים בעשור הקרוב, כשבתרחישי המקורות היא משתדלת להגיע לאיזון עד שנת ‎2010:

טבלה מס' ‎4: הביקוש למים שפירים בעשור הקרוב במלמ"ק

סה"כ שפירים ישראל + ירדנים ופלסטינאים*	סה"כ ישראל (שפירים, מליחים וקולחין)	סה"כ ישראל (שפירים טבעיים ומותפלים)	טבע ונוף	תעשייה	עירוני	חקלאות	שנה/מגזר
‎1,503	‎1,834	‎1,406	‎25	‎99	‎700	‎582	‎2002
‎1,505	‎1,880	‎1,406	‎28	‎100	‎700	‎577	‎2003
‎1,542	‎1,952	‎1,440	‎31	‎102	‎763	‎544	‎2004
‎1,565	‎1,995	‎1,460	‎34	‎103	‎800	‎541	‎2005
‎1,587	‎2,023	‎1,480	‎38	‎105	‎815	‎538	‎2006
‎1,610	‎2,060	‎1,501	‎41	‎106	‎830	‎535	‎2007
‎1,634	‎2,097	‎1,523	‎44	‎108	‎845	‎533	‎2008
‎1,658	‎2,135	‎1,545	‎47	‎109	‎860	‎531	‎2009
‎1,683	‎2,173	‎1,568	‎50	‎110	‎875	‎530	‎2010

מבוסס על נתונים המופיעים בטבלאות מס' ‎5 ו-‎6 במשרד התשתיות הלאומיות ואגף התכנון בנציבות המים, תכנית אב (מעבר) לפיתוח משק המים בשנים ‎2002-2010 דוח מסכם, אפריל ‎2002, עמ' ‎17 .

* לגבי הירדנים והפלסטינאים, מדובר רק במים שפירים שישראל מספקת להם ושהפלסטינאים שואבים מאקוויפר ירקון-תנינים

הנתונים האלה אינם כוללים מים שיש להחדיר למאגרים הטבעיים בכדי לשקמם.

‎5.3. שאיבת יתר

למרות הוויכוחים בין אנשי המקצוע באשר ל"קווים האדומים" באקוויפרים השונים ובכינרת (ר' תת-סעיף ‎9.7.1.), אין ספק שבגלל הפער המתמשך בין פוטנציאל המים לבין הניצול, התבצעה שאיבת יתר, שהכניסה את המערכת לגירעון. הוויכוח בין אנשי המקצוע הוא בעיקר בשאלה אם כבר נגרם נזק בלתי-הפיך או שאפשר עוד לשקם את המאגרים השונים.

בדוח המיוחד שלה על ניהול משק המים מ-‎1990, טענה מבקרת המדינה מרים בן-פורת, שהגירעון המצטבר בשלושת המאגרים העיקריים הגיע בסוף ‎1990 לכ-‎1.6 מיליארד מ"ק. ^‎16 גשמי הברכה של חורף ‎1991/92 חיסלו זמנית את הגירעון, אך כעבור מספר שנים הוא התחיל לחזור.

במהלך ישיבותיה של הוועדה עלה כמה פעמים הנתון ‎2 מיליארד מ"ק כגירעון המצטבר כיום. נציב המים דיבר על כך שבשנת ‎2000/01, בגלל מיעוט הגשמים, נוצר חוסר של ‎500 מלמ"ק מים בהשוואה עם התכנון, אשר מתוכם ייעשה מאמץ לחסוך ‎200 מלמ"ק, אך השאר יסופק משאיבת יתר.^‎17 על בסיס נתונים אלה קבע פרופ' דן זסלבסקי שיש להתחיל מיד להתפיל ‎500 מלמ"ק מי-ים לשנה בכדי למנוע את שאיבת היתר בסך ‎300 מלמ"ק ולייצר ‎200 מלמ"ק למטרות החדרה.^‎18

הטבלאות והגרפים הבאים מראים בצורה ברורה ביותר את בעיית שאיבת היתר.

טבלה מס' ‎5 : מאזן אוגר מי התהום באגן החוף במלמ"ק (נתונים עיקריים)

תוספת אוגר מחושבת	שאיבה	החדרה	מילוי טבעי
+‎7.31	‎407.57	‎111.75	‎240.84	‎1996/97
‎0	‎420.08	‎126.06	‎242.00	‎1997/98
-‎208.06	‎505.36	‎109.94	‎111.72	‎1998/99
-‎113.50	‎542.36	‎127.98	‎219.53	‎1999/00
-‎100.00	‎474.00	‎110.00	‎209.50	‎2000/01

מקור: משרד התשתיות הלאומיות - נציבות המים, השרות ההידרולוגי, עד סתיו ‎1997,
עד סתיו ‎1998, עד סתיו ‎1999, ועד סתיו ‎2000.
הנתונים ל- ‎2000/01 נמסרו לוועדה על-ידי השירות ההידרולוגי

טבלה מס' ‎6: מפלסי הכינרת במטרים ב-‎1 במאי וב-‎1 באוקטובר מאז ‎1945

‎1 באוקטובר	‎1 במאי	שנה
-‎211.29	-‎209.31	‎1945
-‎210.73	-‎210.18	‎1955
-‎210.06	-‎209.13	‎1965 *
-‎211.46	-‎210.08	‎1975
-‎211.26	-‎209.66	‎1985
-‎212.33	-‎211.09	‎1986
-‎210.57	-‎209.57	‎1987
-‎209.96	-‎208.84	‎1988
-‎212.00	-‎210.22	‎1989
-‎212.59	-‎211.26	‎1990
-‎212.72	-‎211.95	‎1991
-‎209.41	-‎208.80	‎1992
-‎209.54	-‎208.84	‎1993
-‎210.73	-‎209.12	‎1994
-‎210.55	-‎209.01	‎1995
-‎211.16	-‎209.60	‎1996
-‎211.79	-‎210.24	‎1997
-‎211.96	-‎210.46	‎1998
-‎212.95	-‎211.76	‎1999
-‎213.58	-‎211.92	‎2000
-‎214.61	-‎213.13	‎2001
-‎214.88 **	-‎213.18	‎2002

מבוסס על משרד התשתיות הלאומיות - נציבות המים, השרות ההידרולוגי, ירושלים מאי ‎2001, עמ' ‎270-268. הנתונים ל-‎2001 נתקבלו ישירות מהשרות ההידרולוגי והנתון ל-‎1 במאי ‎2002 מתוך עיתון הארץ.

מפלסים שהיו במאי מתחת ל-‎211- מ' ובאוקטובר מתחת ל-‎212- מ', מסומנים באדום. מפלסים שהיו במאי מעל -‎209 מ' באוקטובר מעל -‎210 מ', מסומנות בירוק.

* השנה לאחר הפעלת המוביל הארצי

** נתון מתוך טבלה מס' ‎9 משרד התשתיות הלאומיות ואגף התכנון בנציבות המים, תכנית אב (מעבר) לפיתוח משק המים בשנים ‎2002-2010 דוח מסכם, אפריל ‎2002, עמ' ‎29

יש לציין שוועדת התפעול קבעה בתחילת מארס ‎2002, ש"מקורות" לא תיתן למפלס לרדת בשנת ‎2002 מתחת ל-‎214.30- מטר.

טבלה מס' ‎7: מאזן המים הצפוי בשנת ‎2002 במלמ"ק, בהנחה שתהיה שנה הידרולוגית דוגמת שנת ‎2001

סה"כ	אקוויפר החוף	אקוויפר ירקון-תנינים	כינרת
‎525	‎250	‎170	‎105	מים זמינים לניצול
‎640	‎155	‎125	‎220	שאיבה ע"י "מקורות"
‎375	‎195	‎85	‎95	שאיבה על-ידי אחרים
‎490	‎155	‎125	‎210	שאיבת יתר

מבוסס על מסמך שהגישה שרה חקלאי, מנהלת מחלקת אספקת המים ב"מקורות", תחת הכותרת "סיכום ביניים לשנת ‎2001 ותכנון אספקת המים לשנת ‎2002", ליום העיון השנתי הרביעי לחינוך סביבתי במערכת החינוך בנושא: "משק המים בישראל וההשלכות במישור החינוכי" שהתקיים בבית-ברל ב-‎21 במארס ‎2002

תרשים מס' ‎1: מפלס ממוצע (מ' באגני התהום בניקוז המערבי)

תרשים מס' ‎2: שאיבה באקוויפר החוף)במלמ"ק

תרשים מס' ‎3: שאיבה באגן ירקון-תנינים)במלמ"ק

‎6. המצב המשפטי ^‎19

‎6.1. החקיקה בתחום המים

רוב החוקים החשובים המסדירים את סוגיית משק המים בישראל נחקקו בשנות ה-‎50 ובשנות ה-‎60 המוקדמות, כאשר בשנת ‎1959 נחקק חוק המים, התשי"ט - ‎1959 (להלן: חוק המים), שעד עצם היום הזה הוא ההסדר המשפטי המקיף ביותר בנושא משק המים והחוק היחיד המסדיר את נושא המים בכללותו, תוך קביעת מדיניות מרחבית כוללת. ‎18 חוקים נוספים, המסדירים נושאים מסוימים בתחום המים, כמו למשל, חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ז-‎1957, חוק רשויות הנחלים ומעיינות, התשכ"ה-‎1965 וחוק מניעת זיהום הים (הטלת פסולת) התשמ"ג-‎1983.²⁰ החוק האחרון שנחקק שעניינו מים, הוא חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-‎2001, המאפשר לרשויות המקומיות להקים תאגידים, שתפקידם העיקרי יהיה לתת שירותי מים וביוב לתושבי הרשות, בתחום אספקת המים מחד, ואיסוף וטיהור השפכים, מאידך.

לצד החקיקה הראשית קיימים תקנות וצווים רבים שנחקקו לאורך השנים במטרה לעדכן נושאים שונים, כגון מפלס המים המותר לשאיבה בים הכינרת,^‎21 אופן חישוב עלות המים^‎22 וכללים לחיסכון בשנים שחונות.^‎23 כמו כן, מאז שנת ‎1959, תוקן חוק המים מספר פעמים לשם התאמתו למציאות המשתנה.

‎6.2. העקרונות הבסיסיים של חוק המים

כאמור, החוק היחיד המתווה את עקרונות היסוד של ניהול משק המים בישראל הוא חוק המים. סעיף ‎1 לחוק המים מגלם את תכליתו של החוק ואת הנחות היסוד שבבסיסו, וקובע כי מקורות המים שבמדינה הם קניין הציבור, נתונים לשליטתה של המדינה ומיועדים לצורכי תושביה ולפיתוח הארץ. מקורות המים מוגדרים בסעיף ‎2 לחוק כ"מעיינות, נהרות, אגמים ושאר זרמים ומקווים של מים". למרות שניתן לפרש הוראה זו באופן רחב, הרי שבהוראה עצמה אין אזכור לים, למים מותפלים, מים מטוהרים או מים מיובאים.

למרות שהשליטה במקורות המים בישראל נתונה בידי המדינה, הריהי מהווה נאמנו של הציבור, שכן הנחת היסוד היא שהמים מיועדים לסיפוק צרכי תושבי ישראל ולפיתוח הארץ. מעיקרון זה נובעת גם המסקנה שאין בעלות פרטית במים.

עם זאת, החוק קובע באופן מפורש שכל אדם זכאי לקבל מים ולהשתמש בהם, בכפוף לשני סייגים: הסייג הראשון נובע מהוראת סעיף ‎5, שאוסרת על דלדולו של מקור מים ולפיכך זכותו של כל אדם לקבל מים ממקור מים עומדת לו כל עוד אין בקבלתם כדי להביא להמלחתו של מקור מים או לדלדולו. הסייג השני קבוע בסעיף ‎6, המונה את רשימת המטרות המקיימות את הזכות למים. המדובר ברשימה סגורה של מטרות ומשבטלה המטרה - פוקעת גם הזכות למים. המטרות המפורטות בסעיף הן: צרכי בית, חקלאות, תעשייה, מלאכה, מסחר ושירותים, ושירותים ציבוריים.

רשימת המטרות הצמודות לזכות השימוש במים, כאמור, אינה מסודרת בסדר עדיפויות מסוים. בשנת ‎1976 נקבע בתקנות המים (שימוש במים באזורי קיצוב) דירוג לשימוש במים באזורים המוגדרים כאזורי קיצוב, כאשר כיום ניתן לומר שכמעט כל שטחי המדינה מהווים אזור קיצוב. על פי דירוג זה עדיפות ראשונה ניתנת לשימוש לצורכי בית ושירותים. בעדיפות שניה - שימוש בתעשייה, בעדיפות שלישית - שימוש בחקלאות ובעדיפות רביעית - שימושים אחרים.

עיקרון נוסף השזור לאורכם של דיני המים בישראל הוא ההתייחסות למים כאל מצרך יקר, שיש לשמור עליו. לשם כך מוקדש פרק שלם בחוק המים שעניינו: "שמירה על המים". ^‎24 הוראות חוק המים מחייבות כל אדם ואדם לנהוג במים המגיעים אליו ביעילות ובחיסכון, ולהחזיק את מתקני המים שברשותו במצב תקין על מנת למנוע בזבוז מים. בנוסף, מקנה חוק המים סמכויות לנציב המים לפעול כנגד מי שמפר כלל זה, לרבות הפסקת הפקה או הספקה או צריכה של מים, שמהווה סנקציה חמורה, בייחוד לאור חשיבותם של המים לבני האדם. כמו כן, רשאי נציב המים לנקוט אמצעי חירום להבטחת אספקת מים ולאסור על כניסה למקורות מים ולמתקני מים שונים.

בנוסף, מקנה סעיף ‎21 לחוק המים סמכות לשר החקלאות,^‎25 בהתייעצות עם מועצת המים, לקבוע נורמות לשימוש במים וכללים לניצולם היעיל והחסכוני, החלים על אספקת מים ועל הצרכן. החל משנת ‎1964 הותקנו תקנות וכללים לחיסכון במים ולשימוש יעיל במים. לאחרונה, הותקנו תקנות נוספות שעניינן צמצום השימוש במים בהשקיית גינות ושטחים ציבוריים, וכן כללים לשטיפת משטחים מרוצפים במתקנים ציבוריים ותעשייתיים וכללים לשטיפת כלי רכב במוסכים ובתחנות שירות.^‎26 עם זאת, לא קיימת מדיניות ברורה לאכיפת הוראות אלו ולצד החקיקה הראשית וחקיקת המשנה, היה מקום לקביעת מדיניות נוקשה של אכיפה, לשם העלאת מודעות האחריות בקרב הציבור למצב משק המים ולחשיבות החיסכון בשימוש במים.

‎6.3. נציבות המים

סעיף ‎138 לחוק המים מסמיך את הממשלה למנות נציב מים על פי הצעתו של שר החקלאות (למעשה, שר התשתיות הלאומיות, בהתייעצות עם שר החקלאות). נציבות המים מהווה חלק אינטגרלי ממשרד התשתיות הלאומיות והנציב כפוף באופן ישיר לשר התשתיות הלאומיות.

משימתו של הנציב על פי החוק היא רחבת היקף: "ניהול ענייני המים של המדינה". סמכותו כוללת גם תכנון ופיתוח של משק המים ומקורותיו, שמירה על המים ומניעת זיהום המים. על נציב המים מוטלת החובה להגיש למועצת המים, לפחות פעם בשנה דין וחשבון על פעולותיו.

ואולם, למרות ההסמכה הנרחבת המוענקת לנציב המים בחוק המים, החקיקה העוסקת במשק המים והמציאות מלמדות כי נציב המים נאלץ להתחלק בביצוע משימתו עם גופים רבים אחרים, פעמים לשם קבלת אישורם לשם מילוי תפקידם, פעמים לשם התייעצות עימם ופעמים לביצוע המשימה ביחד אתם. שילוב זה של גופים והדרישה להתייעצות ולהסכמה של גוף מפקח נוסף מהווה מאפיין בולט בחקיקת המים. מאפיין זה יצר תוצאה שקבלת ההחלטות בנושאי המים כרוכה בהליכים בירוקרטיים רבים אשר גוזלים זמן רב ויקר ומקשים על התפקוד התקין, בייחוד בשעת משבר. (ר' גם תתי-סעיפים ‎7.3.1. ו-‎9.2.1.)

‎6.4. חסרונות החקיקה הקיימת

ניתן למנות מספר בעיות המאפיינות את דיני המים כפי שהם מוסדרים בחקיקה כיום. ראשית, מאחר שמעולם לא בוצעה רפורמה חקיקתית מקיפה, הרי שדיני המים מפוזרים בין חוקים שונים, דבר המקשה על איתור ההסדרה של נושא מסוים ועלול במיוחד להקשות על האזרח המעונין להכיר את מערכת המים ולדעת מהן זכויותיו וחובותיו כצרכן פרטי או עסקי.

בנוסף, כתוצאה משיטת החקיקה המסדירה נושא נושא בחוקים שונים, הרי שפעמים רבות נושאים בעלי ערך רב למשק המים, המעגנים גם סמכויות נרחבות, קבועים בחקיקת משנה. ברי כי תקנות ניתנות לשינוי תכוף יותר בהתאם לשינויי העתים. אולם נדמה כי מן הראוי שנושאים שעניינם מדיניות המים מקומם הנכון הוא בחקיקה ראשית. חקיקת המשנה בעייתית גם משום שפעמים רבות אין צורך באישורה על-ידי ועדה מוועדות הכנסת, וכך נוצר מצב שבו הציבור אינו שותף אמיתי ומלא למדיניות המים.

מאחר ועיקר החקיקה הוסדר בשנותיה המוקדמות של המדינה, הרי שפעמים רבות מדובר בחקיקה שאינה משקפת עוד את מצב משק המים בפועל. כתוצאה מכך, לא מתקבלת תמיד תמונה אמיתית ביחס למצב משק המים מעיון בדיני המים. כך למשל, מכוח החלטות ממשלה הועברו סמכויות משרד החקלאות ששימש עד ‎1996 כממונה על ביצוע החוק למשרד התשתיות הלאומיות, אך עניין זה אינו משתקף בחוק המים. בנוסף מקריאת החקיקה העוסקת בדיני מים ניתן לקבל את הרושם שלנציבות המים סמכויות מרובות הן בקבלת החלטות והן בביצוען ובאכיפתן. ברם, המציאות מלמדת כי החלטותיו של נציב המים כרוכות בהליכים בירוקרטיים סבוכים שפעמים רבות עשויים להקשות על התנהלותו. (ר' תת-סעיף ‎9.1.5.)

זאת ועוד. מאחר ועיקר החקיקה נחקק עד לשנות השישים המוקדמות, הרי שאין בה כל התייחסות לטכנולוגיות חדשניות, כגון שיטות התפלה ומים מותפלים.

‎7. הרקע למשבר במשק המים

‎7.1. כללי

בבסיסו, המשבר הנוכחי במשק המים איננו נובע מהשנים השחונות הפוקדות את אזורנו מאז ומעולם, אם כי ייתכן ומה שנקרא תהליך "התחממות כדור הארץ" או "אפקט החממה", גורם לכך שתקופות היובש תכופות וארוכות יותר מאשר בעבר.^‎27

המשבר, כפי שאנחנו מזהים אותו, נובע מכך שלמרות המציאות ההידרולוגית באזורנו, הגידול העצום באוכלוסייה בארץ-ישראל המערבית ב-‎50 השנים האחרונות, והעלייה ברמת החיים של כל האוכלוסיות השונות החיות באזור, לא השכילו מקבלי ההחלטות בתחום משק המים להביא לאיזון בין ההיצע והביקוש למים ואפשרו שאיבת יתר מתמשכת, מאז שנות ה-‎60.

המחדל המתמשך התרחש למרות העובדה, שקיימים בישראל הידע והיכולת למצוא פתרונות לבעיה - בין אם בצד החיסכון בשימוש במים ובין אם בצד הגדלת היצע המים באמצעות תפיסת מי גשמים ושטפונות, טיהור מי שופכין, התפלת מים מליחים, נהתפלת מי-ים ויבוא מים.

נראה שהמשבר התפתח בעיקרו בגלל מערכת ארגונית ומערכת קבלת החלטות לקויות.

‎7.2. הרקע ההיסטורי למשבר במשק המים

את ההיסטוריה של משק המים בישראל ניתן לחלק לשלוש תקופות. היום אנו עומדים בפתחה של תקופה רביעית. במהלך תקופות אלו כיהנו נציבי המים הבאים:

טבלה מס' ‎8: כל נציבי המים של ישראל

צבי נוימן	‎1959 (לתקופה של מספר חודשים)
מנחם קנטור	‎1959-1977
מאיר בן-מאיר*	‎1977-1981
צמח ישי	‎1981-1991
דו זסלבסקי	אוגוסט ‎1991 - אוגוסט ‎1992
גדעון צור ז"ל	אוגוסט ‎1992 - נומבמבר ‎1996
מאיר בן-מאיר	נובמבר ‎1996 - פברואר ‎2000
יעקוב אפרתי (מ"מ)	פברואר - יולי ‎2000
שמעון טל	יולי ‎2000 -

* מאיר בן-מאיר כיהן כמנכ"ל משרד החקלאות בשנים ‎1988-1980 - כלומר, במשך כמה חודשים כיהן בו-זמנית כנציב המים ומנכ"ל משרד החקלאות

ועדת החקירה הפרלמנטרית לנושא משק המים התעניינה במיוחד בהבנת אירועי התקופה השלישית (‎1986-2000) המהווים את הרקע המיידי למשבר הנוכחי, כשהמלצותיה לשינויים בארגון ובמדיניות מכוונים לתקופה הרביעית.

‎7.2.1. התקופה הראשונה - ‎1948-1964

התקופה הראשונה נמשכה מקום המדינה ועד הפעלת המוביל הארצי ביוני ‎1964. הייתה זו תקופה של עלייה מסיבית, פיתוח מואץ של החקלאות (שהגיעה בשנת ‎1958 לשיא של כל הזמנים - ‎13.5% מהתוצר המקומי הנקי^‎28) ובנייה בקצב מהיר. בשנים אלו קבעו מתכנני המים לעצמם מטרה: למצוא ולהביא לניצול את מירב מקורות המים בארץ, ולהזרים מאות מיליוני קוב מים כל שנה מהכינרת דרומה, בכדי לאפשר התיישבות גדולה בנגב. עד שנסתיימה בנייתו של פרויקט המוביל הארצי ביוני ‎1964, הייתה מערכת המים מבוססת על מפעלי מים מקומיים, כמות המים בשימוש הגיעה עד בערך ‎800 מיליון קוב לשנה ומחירם, במחירים של היום, היה כחצי שקל לקוב.^‎29 יש לציין שפרויקט המוביל הארצי לא תוכנן על בסיס כדאיות כלכלית,^‎30 אלא על בסיס האידאולוגיה הציונית של יישוב הנגב והפרחת השממה. בתקופה זו נחקק גם חוק המים (התשי"ט-‎1959). (ר' סעיף ‎6.2.). יש לציין שההערכות לגבי פוטנציאל המים הטבעיים במדינה בתקופה זאת הוכחו, בדיעבד, כלא ריאליים. דוחות מבקר המדינה בשנים אלה עסקו בצורה נרחבת בנושא המים כמעט מידי שנה, אך אלה ביקרו את דרך הביצוע של הפעילות השונה במשק המים ולא את המדיניות הבסיסית שמאחוריה.^‎31

‎7.2.2. התקופה השנייה - ‎1965-1985

בתקופה השנייה המשיכה החקלאות, כמו גם שאר ענפי כלכלת המדינה, לצמוח בקצב מהיר. בשנים אלו החל להסתבר לאחראים על משק המים, שקיים חוסר איזון הולך וגדל בין מקורות המים הטבעיים של המדינה ורמת הצריכה שלהם, אך השיח המקצועי והציבורי על פתרון הבעיה התמקד יותר בנושא השבת מי שופכין (תכנית השפד"ן הייתה בשלבי תכנון והקמה), התפלה (נבדקו ו/או נוסו מתקני התפלה בשיטות שונות, אשר חלקם נכשלו על בסיס טכנולוגי וחלקם נמצאו לא כדאיים מבחינה כלכלית), ותפיסת מי גשמים ושטפונות (נמצא שבתחום זה הכדאיות הכלכלית מוגבלת), מאשר בשאלה אם ישראל יכולה להרשות לעצמה לקיים חקלאות בקנה מידה כל כך רחב, המבוססת בין היתר על מים זולים.^‎32

בדוח מבקר המדינה משנת ‎1966, שהוכן על-ידי מבקר המדינה יצחק נבנצאל, הופיעה לראשונה התרעה על שאיבת יתר ובין השאר נאמר בו:

"הניצול ההולך וגובר של מקורות המים מגיע עתה ליותר מ-‎80% מכלל הכמויות הפוטנציאליות של המים הטבעיים בישראל. הפוטנציאל השנתי הממוצע נאמד בכ-‎1.5 מיליארד מ"ק מים, וההפקה של מים מתוקים בשנת ‎1964/65 הגיעה לכדי ‎1.23 מיליארד מ"ק. שיעור כה גבוה של ניצול, הנמשך זה שנים, מביא בהכרח לשאיבת יתר בחלק מהמקורות... שאיבת יתר של מים גורמת להמלחתן של הבארות. ניצול היתר, מצד אחד, והגידול הצפוי באוכלוסייה ובצריכת המים בבית, בחקלאות ובתעשייה, מצד אחר, מחייבים להבטיח תוספת כושר תפוקה של מים כבר בשנים הקרובות. בחישוב התוספת הדרושה הגיעו המתכננים לכמות של ‎324 מיליון מ"ק לשנה.
כדי להבטיח את אספקת המים בכמות הדרושה בלא להזדקק לשאיבות יתר, שאין בהן אלא פתרון לזמן מוגבל ביותר,^‎33 פועלים הגורמים העוסקים במשק המים - נציבות המים, תה"ל ומקורות למען פיתוח מקורות מים, שנותרו עוד... גם לאחר ניצולם של המקורות הטבעיים הנותרים, על כל הקשיים וההשקעות הגדולות הכרוכים בכך, לא תעמוד לרשות המדינה כמות מים מספקת, והפער בין הכמויות המופקות לבין הדרישה ילך ויגדל, ויגיע, לפי חישובי תה"ל, עד כדי ‎364 מליון מ"ק לשנה בשנת ‎1980... אספקת מים ממקורות מלאכותיים דורשת תהליך ייצור בדוק של כמויות גדולות בעלות סבירה, ואמצעים למימון ההשקעה הגדולה הדרושה. בקשר לשיטות השונות ליצירת מים ממקורות מלאכותיים הצביעו הגורמים הפועלים במשק המים על דרך אחת, והיא המתקת מים מלוחים..."^‎34

יש לציין שתקופה זאת, שכללה בתוכה את מלחמת ששת-הימים (‎1967), מלחמת יום-הכיפורים (‎1973) המהפך הפוליטי (‎1977), ומלחמת שלום-הגליל (‎1982), היוותה תקופת מעבר לישראל מהבחינה הערכית והאידאולוגית כאחד, והדבר בא לידי ביטוי גם בתחום ההתייחסות למשק המים. אחת התוצאות של השינוי הזה הייתה ירידה חדה בתקציבי הפיתוח למשק המים החל מתקופת כהונתו של יורם ארידור כשר האוצר, כשב-‎1980 היה תקציב הפיתוח של הנציבות ‎70 מיליון דולר (שמתוכם ‎10 מיליון הוצאות קבועות) ובשנת ‎1986 הוא היה רק ‎30 מיליון.^‎35

‎7.2.3. התקופה השלישית - ‎1986-2000

התקופה השלישית התחילה בשנים השחונות של אמצע שנות השמונים והפעלת המדיניות הכלכלית החדשה של ממשלת האחדות הלאומית ב-‎1985 (שבין היתר הביאה למשבר חמור במסגרות ההתיישבות החקלאית השונות), ונסתיימה עם החלטת הממשלה להכין את מכרזי ההתפלה ויבוא המים הראשונים, כשדגש מיוחד מושם על הגדלת תפקידם של גורמים עסקיים בפיתוח משק המים. במהלך שנים אלו:

התרחשו שלושה מקבצים של שנות בצורת ומחסור חמור במים - ‎1985-1986, 1989-1991 ו-‎1999-2000 (שנמשך גם בשנת ‎2001);	*
פורסמו שתי תכניות אב למשק המים (‎1988 ו-‎1997), תכנית לארגון משק המים (דוח ארלוזורוב משנת ‎1997) ומספר דוחות בנושא מי-הקולחין;	*
הטיפול במשק המים עבר ממשרד החקלאות למשרד התשתיות הלאומיות (בשנת ‎1996), גדל מספר משרדי הממשלה המטפלים בהיבטים שונים של משק המים ונתקבלו אין ספור החלטות ממשלה בנושא המים;	*
שלוש ועדות כנסת המליצו המלצות לגבי שינויים במדיניות. ועדת המשנה של ועדת הכספים וועדת הכלכלה של הכנסת לעניין מחירי המים בוטלה;	*
מבין שלושת עמודי התווך של ניהול משק המים בישראל חברת תכנון המים של ישראל - תה"ל -הופרטה, חברת "מקורות" נכנסה למשבר ארגוני וכספי ממנו לא הצליחה לצאת עד עצם היום הזה, וכוחה של נציבות המים הידלדל;	*
התפתח ויכוח עקרוני בין הכלכלנים ומשרד האוצר מחד, והלובי החקלאי, מאידך בנושא המים לחקלאות;	*
התחילו לדבר על תכניות מים אזוריות במסגרת תהליך השלום במזרח התיכון.	*

אך שום דבר מהותי לא השתנה - שאיבת היתר נמשכה, מצב המאגרים החמיר (למרות שגשמי הברכה של חורף ‎1991/92 שיפרו את המצב לתקופת מה), סכנת זיהום מקורות המים גדלה, הויכוחים נמשכו ולא נראה היה שיש למישהו במערכת הפוליטית או המקצועית את הרצון או הכוח להתמודד ברצינות עם מכלול הבעיות.

‎7.2.4. פיתחה של התקופה הרביעית

התקופה הרביעית נפתחה עם הוצאת המכרזים הראשונים להקמת מתקני התפלת מי-ים בשיטת ה-‎BOT וה-‎BOO ולהובלת מים מטורקיה, ונמשכה בצעדי חירום שונים להתמודד עם המחסור הצפוי במים.

ביוני ‎2001 הוקמה ועדת החקירה הפרלמנטרית לנושא משק המים בכדי לחקור את הסיבות למשבר ולהמליץ המלצות על הפעולות שעל הממשלה לנקוט בהם בכדי לטפל במצב החירום ובכדי לצאת מהמשבר. (ר' פרק ‎2).

מאז יוני ‎2001 חלו מספר התפתחויות חשובות. בי"ד בניסן התשס"ב - ‎27 במארס ‎2002, חתמו משרד החקלאות ופיתוח הכפר ומשרד האוצר על מסמך שכותרתו "מדיניות חקלאית חדשה - רפורמה בתעריפי המים" - מסמך שעניינו השוואה הדרגתית של מחירי המים שמשלמים החקלאים לאלו שמשלמים שאר הסקטורים במשק, תוך פיצוי החקלאים באמצעות סובסידיה לשימוש בקרקעות למטרות חקלאיות (או כפי שנאמר במסמך: "תמיכה לשם שמירה על שטחים חקלאיים"). המסמך אושר על-ידי הממשלה למחרת היום.^‎36 בתחילת אפריל ‎2002 אישרה הממשלה גם תכנית להתפלת ‎400 מלמ"ק מי-ים.^‎37 ואולי חשוב מכל, באפריל ‎2002 פרסם האגף לתכנון בנציבות המים "תכנית אב (מעבר) לפיתוח משק המים בשנים ‎2002-2010", שהוכן ביוזמת שר התשתיות הלאומיות. התכנית מנסה להתמודד עם מכלול הבעיות העומדות בפני משק המים. (ר' פרק ‎8).

‎7.3. המבנה הארגוני ותהליך קבלת החלטות

ריבוי משרדי הממשלה והגופים הממשלתיים והציבוריים המטפלים בנושא משק המים היווה מאז קום המדינה בעיה, וככל שעברו השנים מספרם הלך ורב. כיום יש משרדים המטפלים בנושא המים מכוח החוק, אחדים המטפלים בנושא המים מסיבות פונקציונליות ואחרים המטפלים בנושא בגלל אינטרסים כאלה ואחרים. ריבוי המשרדים, והיעדר היררכיה ברורה ביניהם בכל הנוגע לקביעת מדיניות בנושא המים, גורמים לעתים קרובות לא רק לכפילויות ו/או לקונפליקטים, אלא גם לקשיים בקביעת מדיניות ברורה וקוהרנטית ובביצוע החלטות ממשלה בנושא. פרופ' אבישי ברוורמן תאר את המצב במלים הבאות:

"הכשל של ישראל הוא כשל מערכתי. ישראל הגיעה למצב שהיא מדינה שאינה מסוגלת לתפקד בביצוע של פרויקטים ציבוריים... סיבה אחת שהגענו למצב, שיש לנו גיהינום ביורוקרטי. יש לנו כל כך הרבה שרים וכל כך הרבה אחראים, שאף אחד איננו מצליח לחתוך את 'הקשר הגורדי'."^‎38

‎7.3.1. משרדי הממשלה המטפלים בנושא המים ^‎39

משרד התשתיות הלאומיות הוקם בשנת ‎1996. עם הקמתו הועבר אליו ממשרד החקלאות הטיפול במשק המים, למעט נושאים אשר היו בסמכותם של משרדי ממשלה אחרים. כן גם הועברו אליו ממשרד החקלאות נציבות המים ומינהלת הכינרת. למשרד התשתיות הלאומיות אמורה להיות השפעה מכרעת על קביעת מדיניות המים של ישראל, והוא זה שאחראי לייצוג הנושא כלפי הממשלה ולהתקנת תקנות בתחום. אולם, משרדי ממשלה אחרים יכולים לעמוד בדרכו, כמו גם ועדת הכספים וועדת הכלכלה של הכנסת. יש לציין שחוק המים עדיין לא מכיר במשרד התשתיות הלאומיות כאחראי למשק המים וכל הסמכויות שהועברו לידיו הועברו בתוקף החלטת ממשלה בלבד.

ביוני ‎2001 הוקם במסגרת משרד התשתיות הלאומיות מטה חירום למשק המים. תפקידו המרכזי של המטה הוא להיפגש מידי שבוע בראשותו של השר ובהשתתפות נציגי כל המשרדים והגופים הנוגעים בדבר, לקבל החלטות ולעקוב אחרי ביצועים ברמת המיקרו, ובמידת הצורך לדון בנושאים ברמת המקרו.

משרד החקלאות היה אחראי למשק המים מקום המדינה ועד ‎1996 כאשר הוקם משרד התשתיות הלאומיות. כיום אחראי המשרד על חלוקת הקצבות המים לחקלאות ולתעריפי המים לחקלאות. מכיוון שהחקלאות היא עדיין צרכן המים הגדול ביותר (מים שפירים, מים מליחים ומי-קולחין), כמעט ואי אפשר לשנות דבר במדיניות המים ללא שיתוף פעולה של המשרד, שבמידה מסוימת מיצג את האינטרסים של החקלאים. היה זה שר החקלאות שיזם את ההסכם שנחתם על-ידי משרד החקלאות ופיתוח הכפר עם משרד האוצר ואושר על-ידי הממשלה בסוף אפריל ‎2002, בדבר רפורמה מרחיקת לכת בתעריפי המים לחקלאות - רפורמה הפותחת עידן חדש במשק המים. (ר' סעיף ‎9.5.)

משרד האוצר משחק תפקיד מרכזי במשק המים באמצעות שניים מאגפיו: אגף התקציבים, שבידיו לאשר או למנוע תקציבים למשרדים השונים העוסקים במים ולחברת "מקורות" (ר' תת-סעיף ‎9.2.5.), ואגף החשב הכללי שבידיו הפיקוח על ההוצאות הממשלתיות בתחום המים והאחריות על הוצאת מכרזים. (ר' למשל תת-סעיף ‎9.6.1. על המכרזים להתפלת מי-ים ותת-סעיף ‎9.6.4. על המכרז ליבוא מים מטורקיה). משרד האוצר שיחק במשך שנים רבות תפקיד מרכזי ולא תמיד קונסטרוקטיבי, במאבק לביטול מכסות המים לחקלאות וסבסוד החקלאות באמצעות מחירי המים, ובקביעת לוח הזמנים והתנאים לפיתוח מפעלי טיהור מי-שופכין ולתחילת התפלת מי-ים בקנה מידה גדול בישראל. מאז שנות ה-‎70 מוביל משרד האוצר את הוויכוח בעד ניהול משק המים על בסיס כלכלי טהור - כלומר על בסיס כללי היצע וביקוש.^‎40 ניתן גם לראות את גישת משרד האוצר לנושא המים כגישה גזברית טהורה, שאיננה לוקחת בחשבון אינטרסים לא כלכליים, כמו אידאולוגיה או אינטרסים של מדיניות חוץ.

במסגרת תפקידו המוביל של שר האוצר בוועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, המטפלת, בין היתר, בנושא משק המים, יכולה להיות לו השפע גדולה על ההחלטות המתקבלות בממשלה בנושא.

המשרד לאיכות הסביבה הוקם בשנת ‎1991, ונמסרו לידיו נושאי שמירת משאבי הטבע ומניעת זיהומם, לרבות זיהום המים וטיפול בביוב. ממשרד החקלאות הועברו לאחריותו הטיפול באיכות המים, בניטור נחלים, חוק הרשויות המקומיות והביוב וחוק רשויות הנחלים והמעיינות. ממשרד הבריאות הועברו לאחריותו הטיפול בביוב, למעט קביעת סטנדרטים ואישור תכניות. למרות האמור לעיל, יש לציין שסמכויות הביצוע בכל התחומים האלו נמצאות בידי נציבות המים.

משרד הבריאות אחראי לאיכות מי-השתייה לציבור ולהפרדה נאותה של מי-הביוב ממי-השתייה. המשרד קובע גם את הכללים להשקיה במי-קולחין בכדי להגן על קידוחי מי-שתייה ועל הים מפני זיהום מביוב, ובכדי לפקח על איכות הפירות והירקות המושקים בקולחין.

משרד הפנים מטפל בנושאים הקשורים למים במסגרת אחריותו על הרשויות המקומיות, וכל הקשור לנושא רשת הביוב, מתקני טיהור השופכין ואגמי אגירה בהן. יש למשרד הפנים גם את היכולת למנוע אישור תכניות בנייה של ‎200 יחידות דיור ויותר, לפני הטיפול בנושא הביוב.

משרד המדע, התרבות והספורט אחראי, בין היתר, על עידוד המחקר בתחום המים והסביבה. למרות האמצעים המוגבלים העומדים לרשותו, פועל המשרד להגביר את המודעות לצורך להגדיל את המימון הממשלתי למחקרים בתחום המים המשתלבים בסדר היום של מתכנני משק המים בישראל.

למשרד התעשייה והמסחר, למשרד והשיכון והבינוי ולמשרד התיירות נגיעה לנושאי מים הקשורים לתחומי אחריותם.

משרד החוץ שיחק תפקיד פעיל בעבר בתחום המים בכל הקשור לניסיונות התיווך של ארה"ב בין ישראל לשכנותיה בנושא חלוקת מי-הירדן, ובסיוע אמריקני וסיוע חוץ אחר בפיתוח משק המים בישראל. מאז ועידת מדריד באוקטובר/נובמבר ‎1991 שותף משרד החוץ בכל פעילות שיתוף הפעולה האזורי הרב-צדדית והדו-צדדית בנושאי מים - לא תמיד בתיאום מלא עם הגורמים האחרים במשק המטפלים בנושא המים.

משרד הביטחון היה ונשאר, במידה מסוימת, מעורב בנושא אספקת מים לפלסטינאים ולמתיישבים היהודים ביהודה, שומרון וחבל עזה. למשרד הביטחון יש גם אינטרס מובהק שמדינת ישראל תגיע להסכם עם ממשלת טורקיה בדבר יבוא מים מארץ זו. (ר' תת-סעיף מס' ‎9.6.4.)

משרד ראש הממשלה יכול להיות מעורב בנושאים הקשורים במים ולהשפיע על המדיניות בתחום, בתוך המדינה ובמישור הבינלאומי, במידה וראש הממשלה מעוניין בכך. לפני מספר חודשים הוקמה במסגרת המשרד ועדה להסרת חסמים במשק המים בראשות סגן מנכ"ל המשרד, ובמארס הוקם צוות מנכ"לים, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, בכדי לבחון את כל האופציות בנושא יבוא המים מטורקיה.

משרד הדתות מעורב בנושא המים כאשר הוא עומד על כך שלא יישאבו מים מהכינרת למוביל הארצי חודשיים לפני חג הפסח, מסיבות של כשרות.^‎41

קיימים לפחות ארבעה גופים שבאמצעותם אמור להתבצע תיאום בין המשרדים השונים בנושא המים:

ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה בראשות ראש הממשלה, שבו מתקבלות החלטות מדיניות ברמה האסטרטגית;	1.
צוות בין-משרדי, בראשות מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות, שהוחלט על הקמתו בהחלטת ממשלה באפריל ‎2001 בכדי לקדם את הנושאים השונים שהממשלה החליטה עליהם לגבי משק המים,^‎42 ופועל כמטה חירום למשק המים בראשותו של שר התשתיות הלאומיות.	2.
צוות בין-משרדי, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, שגם על הקמתו הוחלט בהחלטת הממשלה באפריל ‎2001, הפועל כוועדה להסרת חסמים במשק המים^‎43 בראשותו של סגן מנכ"ל משרד ראש הממשלה.	3.
צוות מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה לנושא יבוא המים מטורקיה.	4.

‎7.3.2. גופים נוספים הפעילים בתחום משק המים

בנוסף לגופים הממשלתיים האלה, העוסקים בנושא המים בישראל, קיימים גופים נוספים הממלאים תפקידי מטה וביצוע בתחום המים בישראל.

נציבות המים, הפועלת המסגרת משרד התשתיות הלאומיות, ממלאת תפקיד מרכזי בתחום קביעת מדיניות המים של ישראל ודאגה לביצועה. סמכויות נציבות המים והעומד בראשה מוקנות להם על-ידי חוק המים (ר' סעיף ‎6.2.), ונציב המים הוא האחראי על הפעלתו של החוק. מבין הסמכויות של נציבות המים על פי החוק: השמירה על מקורות המים, שעל פי החוק הם בבעלות המדינה; מניעת זיהום המים; קביעת נורמות וכללים לשימוש במים; והסמכת תאגידים להקים ולהפעיל מפעלי מים ארציים ואזוריים. למרות סמכויותיו הרבות על פי חוק, ידיו של נציב המים לעתים קרובות כבולות כשהדבר מגיע לביצוע וזאת בשל ריבוי הרשויות המטפלות בנושא. מעמדו של נציב המים נפגע גם משום שבעבר לא כל הנציבים נתמנו על בסיס מקצועי.^‎44 (ר' גם תת-סעיף ‎9.2.1.)

"מקורות" הנה חברה, שנוסדה ב-‎1937 על-ידי ההסתדרות הכללית, הסוכנות היהודית וקרן קיימת, בכדי להקים מפעלי מים עבור היישוב היהודי. מאז קום המדינה פועלת "מקורות" כחברה ממשלתית. במשך שנים היוותה צלע במשולש נציבות-תה"ל-מקורות, שיחד ניהלו את משק המים של ישראל, עד שהוחלט להפריט את תה"ל (ר' להלן). "מקורות" אחראית לאספקת למעלה מ-‎60% מהמים בארץ, לרבות כמעט כל הצריכה העירונית, כשהשאר מופקים על-ידי אגודות מים ומפיקים פרטיים. "מקורות" אחראית גם על מערכת צנרת המים הארצית, מנהלת את המוביל הארצי, הקימה ומתפעלת מתקני התפלת מים מליחים קטנים במקומות שונים ואת מתקן להתפלת מי-ים באילת (שהחל לפעול ב-‎1997) ומערכות טיפול אזוריות בשפכים, שהגדולה שבהן היא מפעל השפד"ן.

כיום, למרות אי-בהירות לגבי עתידה הארגוני והפיננסי, נלחמת "מקורות", מול התנגדות משרד האוצר, על זכותה להיות שותפה בהקמת מתקני התפלה גדולים למי-ים, מתקני התפלה נוספים למים מליחים ומערכת השבת והובלת מי-קולחין, לצד גורמים עסקיים. היא נמצאת כרגע בשלב מתקדם של הוצאת מרכז להקמת מתקן התפלה ליד תחנת הכוח באשדוד בשיטת ה-‎turn key. (ר' דיון נוסף בנושא "מקורות" בתת-סעיף ‎9.2.5. ובנושא מתקן ההתפלה באשדוד בתת-סעיף ‎9.6.1.)

תה"ל - החברה לתכנון המים לישראל - הייתה משנת הקמתה ב-‎1952 ועד להפרטתה ב-‎1996 חברה ממשלתית שעסקה בתכנון משק המים הישראלי והייתה אחראית להכנת תכניות אב עבורה. מאז הפרטתה ממשיכה תה"ל לסייע לנציבות המים על פי הזמנה, אך רוב פעילותה מתבצעת כיום בחו"ל.

מועצת המים היא גוף סטטוטורי שהוקם בכדי לייעץ לשר הממונה על נושא המים, ויש בו כיום רוב מובנה התומך בעמדת החקלאים (ר' דיון נוסף בנושא מועצת המים בתת-סעיף ‎9.2.4.).

בנוסף פועלים בתחום משק המים המכון הגיאולוגי, הרשות לשירותי מים וביוב, המועצה הארצית לניקוז ורשויות לניקוז, רשויות נחל, מנהלת הכינרת, ועדות מחוזיות לתכנון ולבנייה, מרכז השלטון המקומי, התאחדות חקלאי ישראל, קרן קיימת לישראל, בית הדין לענייני מים ועוד.^‎45

‎7.3.3. החלטות ממשלה

אם מצב מדיניות המים בישראל היה נקבע על בסיס מספר החלטות הממשלה שנתקבלו בנושא, הרי שהמצב מצוין. הוועדה ספרה כמה עשרות החלטות בנושא המים שנתקבלו על-ידי הממשלה מאז אמצע ‎1989.⁴⁶

רוב ההחלטות עסקו בעניינים מסוימים - כמו למשל, טיפול במצב החירום במשק המים בשנת ‎1990, העברת סמכויות למשרד לאיכות הסביבה, שינוי באופן קביעת מחיר המים, הפרטת תה"ל, הטלת היטלי הפקה על מפיקים פרטיים, קידום נושא תאגידי מים וביוב ברשויות המקומיות - ולא במדיניות המים בכללותה. רבות מההחלטות האלו בוצעו, אם כי לא תמיד מיד.^‎47 החלטות אחרות לא בוצעו או בוצעו באופן חלקי בלבד. אגף התקציבים של משרד האוצר מצא שמבין ההחלטות הרבות שנתקבלו בעשור האחרון בנושא עדכון תעריפי המים וקביעת היטלי הפקה על מקורות המים, כרבע לא בוצעו וכשליש בוצעו באופן חלקי, ושמשש ההחלטות שנתקבלו בין סוף ‎1999 לסוף ‎2000 בנושא החסכון במים, שלוש בוצעו חלקית ושלוש לא בוצעו כלל.^‎48

מבין ההחלטות שלא בוצעו הייתה החלטת הממשלה מספטמבר‎1992 בדבר הקמת רשות לתכנון משאבי המים^‎49 וההחלטה על שינוי מבני בחברת "מקורות".^‎50 לעומת זאת, מאז ‎1999 קיבלה הממשלה החלטות חשובות שבוצעו בנושא התפלת מי-ים ובנושא חקיקת חוק תאגידי מים וביוב התשס"א-‎2001.

הבעיה של החלטות ממשלה שאינן מיושמות איננה חדשה ואיננה מתעוררת רק בנושא המים. השאלה מדוע החלטות ממשלה רבות אינן מיושמות, והמלצות לדרכים לשפר את המצב, ראויות לדיון נפרד.^‎51

‎7.3.4. דוחות מבקר המדינה והחלטות הכנסת

כפי שצוין לעיל, דוחות מבקר המדינה, מאז הקמת מוסד מבקר המדינה ב-‎1949, עסקו בהרחבה בנושאי המים, כשרוב הביקורת מתייחסת לביצוע מדיניות ורק חלקה למדיניות (או חסרונה) עצמה. מדיווחי מבקר המדינה על תיקון הפגמים שעסק בהם, אנו למדים שכמו בנושאים אחרים בהם מטפל המבקר, רק מיעוט מהנושאים שהועלו זכו להתייחסות ולתיקון.

מבין הדוחות ב-‎15 השנים האחרונות , שלושה חמורים במיוחד. הראשון היה דוח המבקר, יעקב מלץ, משנת ‎1987, בו נאמר, בין היתר:

"במשך שנים רבות הייתה שאיבת יתר בכמויות גדולות במאגרי מי התהום. כתוצאה מכך חסרים כיום (אוקטובר ‎1986) במאגרים אלה מים בכמות כוללת של כ-‎2 מיליארד מטרים מעוקבים - כמות השווה לצריכה השנתית הכוללת של המדינה. בכך נוצל למעשה כל האוגר התפעולי של מאגר החוף ומאגר ההר, שהם מאגרי המים העיקריים במדינה.

הפקת המים ממאגרים נעשתה לפי סך כל פוטנציאל המים במדינה, בלי להתחשב בעובדה, שחלק ממנו טרם התממש. פוטנציאל המים מוגדר כאותה כמות הניתנת להפקה, בממוצע רב שנתי, בלי לפגוע במקורות המים. הפוטנציאל כולל גם כמות מים משטפונות וממי ביוב מושבים אשר בחלקם אינם זמינים, בשלב זה, כי טרם הוקמו המתקנים לאגירתם או טיהורם וממילא אינם עומדים לרשות המערכת. כמות המים הזמינים מסך כל הפוטנציאל, אשר ניתן היה להקצות בלי לפגוע במאגרים, הייתה בכל אחת מ-‎8 השנים האחרונות קטנה בכ-‎200- 300 מיליון מ"ק מן הפוטנציאל...

הקצאת מים בכמות העולה על כמות המים הזמינים למעשה, היא אשר גרמה את שאיבת היתר ואת דלדול מקורות המים, ובמיוחד מאגר מי התהום של שפלת החוף, והרעת איכות המים בהם. מאגר מי התהום של שפלת החוף תופעל זה כ-‎20 שנה בצורה המסכנת את עתידו...

דוחות רבים על מצבו של משק המים הוגשו מאז ‎1970 ועד היום לנציבי המים ולשרי החקלאות על-ידי ועדות מומחים רבות, שמונו על ידם לצורך כך. בהמלצות של כל הוועדות האלה מצויה התייחסות חד-משמעית לניצול היתר מהמאגרים, להרעת איכות המים בהם ולצורך בשיקומם. הוועדות המליצו גם על קיצוץ מכסות המים לחקלאות, על שימוש מוגבר במים נחותים והשקיה והצביעו על הצורך בקירוב מרבי של מחירי המים לעלות ייצורם הריאלית. הביקורת העלתה, שההמלצות לא יושמו. שאיבת היתר נמשכה שנים רבות ובשנת ‎1986 הגיע משק המים עד משבר, שחייב קיצוץ דחוף במכסות...

עד היום לא הכינה נציבות המים תכנית אב כוללת למשק המים במדינה על כל רכיביו - ההיבטים הכלכליים, פיתוח המקורות, תפעולם, שימורם, חלוקת המים ושיווקם, ניצול מים נחותים והשימוש בהם - תכנית שתאפשר את שימור מקורות המים, תקצה אותם באורח כלכלי ותמנע את בזבוזם..."^‎52

הדוח החמור השני היה דוח מיוחד של מבקרת המדינה, מרים בן-פורת, על ניהול משק המים בישראל, שפורסם בדצמבר ‎1990. בין היתר אמרה המבקרת במסקנותיה:

"ניהול בלתי אחראי של מקורות המים זה ‎25 שנה גרם לחיסול עתודות המים של ישראל ולפגיעה קשה באיכותם. שאיבת יתר מהמאגרים במשך שנים גרמה לגירעון הידרולוגי חמור ביותר (כ-‎1.6 מיליארד מ"ק, בשלוש המאגרים העיקריים במדינה, נכון לסוף ‎1990). למעשה אין למדינה עתודות מים במאגריה... נציבות המים נהגה במשך שנים להקצות מים בכמות גדולה מכמות המים הזמינים. שאיבת היתר דלדלה לגמרי את רזרבות המים במאגרים (האוגר התפעולי), שנועדו למלא מחסור זמני כתוצאה משנה או שנתיים שחונות...ב-‎1990 נפרצו לראשונה, וביודעין, קווים אדומים במאגר ההר, שהוא כיום המאגר הרב-שנתי העיקרי במערכת המים ומקור מי השתייה למרבית הערים הגדולות..."

בהמשך דיברה המבקרת על החקלאות:

"מצבו החמור של משק המים אינו מוצא ביטוי הולם בתכניות משרד החקלאות לפיתוח עתידי של החקלאות במדינה... לדעת מבקר המדינה, יש להכין בהקדם תכנית אב לפיתוח החקלאות לטווח קצר ולטווח ארוך, תכנית שתביא בחשבון את המגבלות הכמותיות של השימוש במים בחקלאות בשנים הבאות... מחיר המכירה הנמוך של המים למגזר החקלאי הוא במידה רבה הגורם להידרדרותו המתמדת של משק המים, ולעיוותים חמורים במגזר החקלאי. המחיר הנמוך מאפשר המשך קיומם, ואף המשך פיתוחם, של גידולים חקלאיים, אשר לא זו בלבד שאין בהם תרומה למשק הלאומי, אלא שהם מסבים לו נזק כלכלי ניכר, מלבד הנזק שמסבה שאיבת היתר מהמאגרים... דרך ניהולו של משק המים היא דוגמא מוחשית לקוצר ראות או להתמקדות יתר בצורכי השעה, לעתים משיקולים לא ענייניים... המשבר במשק המים אינו תוצאה של גורמי טבע, אלא מעשה ידי אדם... לצורך הסדרת משק המים, יש להעביר את האחריות לניהולו לידי גוף ממלכתי, מקצועי וחסר פניות, אשר יביא בחשבון את צרכיו של המשק הלאומי, לרבות המגזר החקלאי, ויבטיח את איכות מי השתייה למשקי הבית, ואת אספקת המים בעתיד בצורה סדירה ואמינה".^‎53

הדוח השלישי היה דוח מבקר המדינה מס' ‎44 לשנת ‎1993, שעסק בצד הארגוני של משק המים. וכה אמרה מבקרת המדינה במסקנותיה:

"עד כה לא גובשה מדיניות כוללת ומחייבת לניהול משק המים במדינה, לא הוכנה תכנית רב-שנתית ולא נקבעו כללים לאישור הקמתם של מפעלי מים.

הקמתם של מפעלי מים כרוכה בהליכים ממושכים - קבלת החלטות בדבר ההקמה, התכנון ואישור התכניות. בעת שנציבות המים מחליטה על הקמת מפעלי מים, שומה עליה לפעול על פי תכנית רב-שנתית והליכי האישור שנקבעו בחוק המים.

מנהגה של חברת מקורות להתחיל בהקמת מפעלי מים בלא שהיו בידיה כל האישורים הנדרשים כדין, תוך ניסיון להצדיק זאת בצורך השעה, כרוך לעתים גם בעלויות נוספות המוטלות על הצרכנים ועל תקציב המדינה. מצב זה הוא בלתי נסבל.

על-פי חוק המים, נציב המים מופקד על ניהול משק המים במדינה. מחובתו, בין היתר, לכוון את הפיתוח של מפעלי המים, לבקר את תכנונם ולפקח על הקמתם. ניהול נכון של משק המים מחייב הפרדה בין הגורם המתכנן למבצע ולמפקח על הביצוע. הדבר לא נעשה.

נציבות המים נהגה למסור את מרבית העבודות להקמת מפעלי מים לחברת מקורות ואת תכנונם לחברת תה"ל. היות שלרשות הנציב עומד כוח אדם מצומצם בנושאי פיתוח, גדלה התלות של נציב המים במקורות ובתה"ל. אולם גופים אלה מונעים משיקולים, כגון תפעוליים וארגוניים, שלא תמיד עולים בקנה אחד עם צורכי המשק.

באוקטובר ‎1992 החליטה הממשלה שתוגש לה הצעת חוק להקמת רשות לאומית לתכנון משאבי מים, במגמה לשפר את היכולת המקצועית והניהולית של נציבות המים בתחום הפיתוח. עד מועד סיום הביקורת לא הוגשה הצעת החוק והרשות לא הוקמה. מן הראוי שהנוגעים בדבר יפעלו להקמתה.

לדעת מבקר המדינה, על נציבות המים לפעול להפרדה בין הגורם המתכנן למבצע ולמפקח על הביצוע. עליה להגדיל את מספר המבצעים וליצור תחרות. בכך תקטן תלותה של נציבות המים במקורות ובתה"ל, ואפשר יהיה לייעל את המערכת העוסקת בפיתוחם של מפעלי המים ולהפחית את עלות הקמתם".^‎54

הטיפול בדוח המיוחד של מבקרת המדינה על ניהול משק המים בישראל משנת ‎1990, סימפטומטי ליחסה של הממשלה לדוחות מבקר המדינה בכלל ולביקורת בנושא משק המים בפרט. הדוח עורר הדים רבים בתקשורת ובעקבות פרסומו קיימה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בראשותו של ח"כ דוד ליבאי, שבע ישיבות קשות ונוקבות בששת החודשים הראשונים של ‎1991. אך משנסתיימו הישיבות כמעט ולא קרה דבר. מדוע? כי בינתיים התחלפה הממשלה, התחלף שר החקלאות והוחלף נציב המים. מה שלא השתנה היה חוסר ההתמודדות עם המשבר.

גורלן של החלטות והמלצות של ועדות כנסת קבועות ומיוחדות בנושאים הקשורים למשק המים במהלך השנים, לא היה שונה בהרבה. את יחסה של הממשלה לתרומתה האפשרית של הכנסת לקביעת מדיניות המים הביע ראש הממשלה, לוי אשכול, בסוף שנת ‎1967 בצורה הבוטה ביותר בתשובה להצעה לסדר-היום של חה"כ בנימין אבניאל בנושא התפלת מי-ים:

"(חבר הכנסת אבניאל) מציע שוועדה מוועדות הכנסת תדון בנושא. קשה להניח שבוועדה כזו או בכנסת כולה יושבים גאוני הגאונים שבין המומחים לעניינים אלה שהם אדירי ההחלטה, ואילו בוועדות המקצועיות (שמונו על-ידי ראש הממשלה), שדנו בכך, יושבים אנשים שאינם מסוגלים להחליט... כאשר תהיה הממשלה קרובה לקבלת החלטה בנידון, יובא העניין לדיון בוועדה מוועדות הכנסת. אדרבא, נהיה מעונינים שגם היא תישא באחריות".^‎55

בכל זאת, מפעם לפעם נתקבלו החלטות על-ידי ועדות הכנסת, שהועברו לשרים הנוגעים בדבר לתגובה. תגובה עניינית להחלטות אלו מעולם לא נתקבלה. כך קרה במקרה של מסקנות שפורסמו על-ידי ועדת הכלכלה לאחר שקיימה שני דיונים על הצעה לסדר היום של ח"כ יוסף תמיר בנושא מצוקת המים, שהועלתה בח' בכסלו התש"מ - ‎28 בנובמבר ‎1979; כך קרה עם המסקנות שפורסמו על-ידי ועדת הכלכלה, בראשותה של ח"כ שושנה ארבלי-אלמוזלינו, ביולי ‎1990 בעקבות שלושה דיונים בנושא המשבר במשק המים (היה זה לפני פרסום הדוח המיוחד של מבקרת המדינה); כך קרה עם דוח של ועדת משנה של ועדת הכספים להתפלת מים, בראשותו של ח"כ גרשון שפט, שהגישה את מסקנותיה בי"ב באדר ב' התשנ"ב - ‎17 במארס ‎1992; וכך קרה במקרה של המלצות הוועדה לענייני ביקורת המדינה, בראשותו של ח"כ עוזי לנדאו, שפורסמו בינואר ‎2000, לאחר שהוועדה קיימה שני דיונים ארוכים בנושא המצב במשק המים.^‎56

‎7.3.5. תכניות אב ודוחות של מומחים

תכניות אב ודוחות מוזמנים של מומחים על משק המים בכלל או נושאים ספציפיים, אמורים להוות בסיס למדיניות שקולה. אך נראה שלפחות במקרה של המים, גורלן של רוב תכניות האב ודוחות המומחים היה לצבור אבק על מדפים.^‎57

מדוע זה קרה? ראש אגף תכנון בנציבות המים הסביר שהדבר נבע, בדרך כלל, משתי סיבות: האחת, שבעת שניתנו ההנחיות למתכנן או לבודק, הן היו מאוד מפורטות והיו מבוססות על מדיניות מסוימת. אולם,

"עד המועד שבו המתכנן הגיש את התכנית, השתנו מקבלי ההחלטות, או השתנתה המדיניות. התוצאה הייתה שבזמן שהוגשה התכנית כתוצר... פתאום מסתבר שהיא לא רלבנטית... (סיבה שנייה הייתה) שהתכניות היו מאוד קשיחות, נמסרו על נייר מודפס, נערכו באמצעות כלים קונבנציונליים ואם היה צריך לשנות מדיניות, או לשנות כיווני חשיבה, או להתאים לצורך קבלת החלטות, שהן שונות ממה שהיה בזמן שהתכנית הוחל בעשייתה, אז היה צריך לקחת זמן רב יחסית בכדי לעשות אז זה".^‎58

הוועדה ראתה ושמעה על תכניות ודוחות היסטוריים שונים, אך כאמור, עניינה היה בעיקר בתקופה מאז ‎1986 ובמיוחד בתכניות ודוחות שעסקו במשק המים בכללותו - לא באלה שעסקו בהיבטים ספציפיים של נושא המים. המסמך החשוב הראשון בתקופה זאת היה תכנית האב של ‎1988, שהוכנה על-ידי תה"ל לפי הזמנת נציב המים דאז, צמח ישי, בעקבות דוח מבקר המדינה לשנת ‎1987 (ר' תת-סעיף ‎7.3.4.). ההמלצות העיקריות של התכנית עסקו בנושאים הבאים:

הקצבות המים לטווח ארוך למגזרי המשק השונים והצורך המיידי בהיערכות החקלאות להקצבות שתהיינה שונות בעתיד בכמות, איכות וחלות מההקצבות היום;	1.
מדיניות ההפקה ממקורות המים הטבעיים ובעיקר: צמצום ההפקה מאקוויפר החוף;	2.
סדרי העדיפות בהשקעות במשק המים;	3.
היקף ההשקעות הדרושות במשק המים בעתיד, הגדול מההשקעות בשנים האחרונות;	4.
עקרונות הבטחת איכות מי השתייה: הספקה ממי תהום, מניעת חיבורים צולבים בין מערכת ביוב ומי שתייה וחיטוי מונע.^‎59	‎5.

התכנית נגנזה, בעיקר מכיוון שהציעה לקצץ את כמות המים השפירים שהוקצבו לחקלאות ב-‎1988 מ‎1,200- מלמ"ק, לכ-‎740 מלמ"ק בשנת ‎2000.⁶⁰ בעקבות המלצה זו כתב מנהל הרשות לתכנון של משרד החקלאות לתה"ל, שלאחר בדיקה חוזרת של הנתונים, המשרד הגיע למסקנה שניתן להבטיח אספקת מים (שפירים) לחקלאות בשנת ‎2000, בהיקף של ‎1.3 מיליארד לשנה, כולל התפלה, ועל-כן אין הוא מקבל את המלצות צוות התכנון.^‎61 יש לציין, שתכנית האב נמנעה מלהמליץ על פרויקטים להתפלת מי-ים, בגלל ספקות בייתכנותם על רקע כלכלי וטכנולוגי.^‎62

לדבריו של מי שהיה נציב המים באותה תקופה, צמח ישי: "הטלתי על תה"ל לבצע את תכנית האב, היא ביצעה זאת, מעולם לא גנזו אותה... אך הנושא לא הובא לדיון".^‎63

ב-‎1994 הכין תה"ל, לפי בקשת נציב המים גדעון צור, תכנית אב חדשה, שעודכנה שוב ב-‎1997. תכנית האב החדשה הציגה שלושה תסריטים לגבי כמויות המים שיהיו בנמצא בשנים ‎2000, 2010, 2020 ו-‎2040, ושתי גישות בסיסיות למדיניות - אחת, של מה שהמסמך קרא "עסקים כרגיל", שעל-פיה מתקבלות החלטות על בסיס אדמיניסטרטיבי תוך התחשבות בהיבטים ביטחוניים וחברתיים, ואחת כלכלית טהורה. התכנית הציגה שתי הצעות למדיניות אשר היו מבוססות על הגישות הבסיסיות השונות, במצב של תחזית בינונית לגבי פוטנציאל המים:

טבלה מס' ‎9: מתוך תכנית האב של ‎1997

מדיניות		פעילות
גישה כלכלית	"עסקים כרגיל"	פעילות
כ-‎0.8 מיליארד מ"ק	כ-‎1.1 מיליארד מ"ק	היקף צפוי של החקלאות בשנת ‎2020	‎1
ניתן לדחייה	מייד	התחלת תכנון מערך ההתפלה	‎2
‎2015	‎2005	שנת התחלת ההתפלה	‎3
‎0.6 מיליארד ש"ח/שנה	‎0.8 מיליארד ש"ח/שנה	השקעות שנתיות במשק המים בעשור הקרוב	‎4
‎1,400 מיליון ש"ח	‎2,800 מיליון ש"ח	השקעות בביצוע ההתפלה עד ‎2020	‎5
קיים לגבי כל מה שלא ייקלט בחקלאות	שולי ומתחסל	סילוק קולחים ללא שימוש (לים ישירות או בעקיפין)	‎6
במגמה של חיסול מהיר של התמיכה	במגמה של שימור החקלאות בהיקף לא פחות מכ-‎1.1-מיליארד מ"ק	תמיכה במחירי המים השפירים	‎7
לשם חיסול מהיר של התמיכה	לשם המרצת הצריכה	תמיכה במחירי קולחי הביוב	‎8

תה"ל, תכנית אב למשק המים, תל-אביב, משרד התשתיות הלאומיות - נציבות המים, מרץ ‎1997 עמ' ‎IV

התכנית הוגשה כבר לנציב המים החדש/ישן, מאיר בן-מאיר, שגנז אותה זמן קצר לאחר היכנסו לתפקיד לאחר הבחירות של ‎1996, מבלי לנמק את החלטתו.

בשנת ‎1995 מינו שר האוצר אברהם בייגה שוחט, שר החקלאות יעקב צור ונציב המים גדעון צור את הוועדה לבחינת הניהול של אספקת המים בישראל בראשותו של שאול ארלוזורוב. שוחט הסביר לוועדת החקירה,
שהרקע להקמתה של ועדת ארלוזורוב היו ויכוחים אין-סופיים על מחיר המים, כשמשרד האוצר טוען שצריך להעלות את מחיר המים והחקלאים ומשרד החקלאות מתנגדים.^‎64

ועדת ארלוזורוב הגישה את הדוח שלה כבר לממשלה חדשה: לשר התשתיות הלאומיות אריאל שרון, לשר האוצר דן מרידור, לשר החקלאות רפאל איתן ולנציב המים מאיר בן-מאיר באפריל ‎1997. ההמלצות העיקריות של הוועדה היו:

שיפור הניהול ההידרולוגי על-ידי שימוש במערכת הכלכלית ולא במערכת האדמיניסטרטיבית כגורם מקצה;	‎1.
שימוש בכלים כלכליים בכדי להביא להסטה של מים שפירים מהחקלאות לעיר וסיוע לחקלאים שייפגעו כתוצאה מהליך זה;	‎2.
העלאת תעריפי המים לחקלאות ב-‎80% על פני מספר שנים, מתוך ההנחה שכל העלאה של ‎8% תגרום לחיסכון של ‎5-4% מכמות המים השפירים שצורכת החקלאות;	‎3.
הגדלת השימוש במי קולחין ומים מליחים מטוהרים בחקלאות;	‎4.
דחיית הקמת מפעלים להתפלת מי-ים עד לאחר מיצוי פוטנציאל הסטת המים מהחקלאות.^‎65	‎5.

הוועדה עסקה גם בשינויים במשק המים בכדי להקטין את הריכוזיות בו, והסדרת משק המים - בעיקר חיזוק נציבות המים והסדרת מעמדם של הגופים העוסקים בהפקה, אספקה, טיפול במים או השבה של מים.^‎66

בן-מאיר לא הסתיר את התנגדותו העקרונית להמלצות הדוח, מכיוון שהציעו שימוש במנגנון המחירים בכדי לקבוע את צריכת המים תוך פגיעה בחקלאים.^‎67 שר האוצר מרידור אימץ את המלצות הדוח והגיש אותן כהצעת החלטה לממשלה לאישור לקראת תקציב ‎1997, אך הממשלה נמנעה מלקבל החלטה. שנה לאחר מכן חזר והעלה שר האוצר יעקב נאמן את ההצעה הזאת בממשלה, אך בעקבות התנגדותם של שרון ואיתן הוחלט להמשיך ולדון בהמלצות, ובזאת נקבר למעשה הדוח סופית.^‎68

‎7.3.6. תהליך קביעת המדיניות וקבלת ההחלטות

כל הנושאים שנדונו לעיל - ריבוי הגופים העוסקים בנושא, התעלמות מתכניות והמלצות ואי ביצוע החלטות - הם רק חלק מהסיבות לכשלים בתהליך קביעת המדיניות וקבלת ההחלטות במשק המים. גם כשמתקבלות החלטות חיוביות מבחינת משק המים, כמו למשל, החלטת ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, מז' בניסן התשס"ב - ‎20 במארס ‎2002, בעניין התפלת מי-ים (ר' תת-סעיף ‎9.6.1.) או יבוא מים מטורקיה (ר' תת-סעיף ‎9.6.4.) התהליך שהוביל להחלטה, והאקראיות של ההחלטה פגומים.

ממתי קיימת הבעיה? הוותיקים בתחום זוכרים ימים בהם ראשי הממשלה עצמם (בעיקר דוד בן-גוריון ולוי אשכול) או שרים בכירים שיחקו תפקיד מרכזי בתהליך קבלת ההחלטות ואז נתקבלו החלטות בצורה מסודרת.^‎69 אך היו גם כאלה שראו את הדברים אחרת. כך למשל בספרו מי מריבה ומעש, תאר שמחה בלאס את התהליך בתחילת שנות ה-‎50, תוך שהוא מתלונן על ריבוי הרשויות המטפלות בנושא ומשמיע טענות כלפי כולם ובעיקר כלפי משרד האוצר:

ממשרד האוצר קיבלתי לא רק כסף, אלא גם עצות. כסף מעט ועצות למכביר... אנשי משרד האוצר אינם מומחים רק לאגמים ולביצות, הם גם מומחים לבעיות מכניות - הם יודעים מה עדיף, מנועי דיזל או חשמל..."^‎70

הוועדה עיינה במחקרים בתחום קביעת המדיניות בישראל בכלל ובמשק המים הישראלי בפרט והגיע למספר תובנות. למשל, בספרו של פרופ' יחזקאל דרור תזכיר לראש הממשלה - לבנות מדינה - נמצא ההסבר הבא:

"בישראל התפתחה (כמעט כתבתי 'צמחה פרא') מערכת ממשל גרועה המוציאה תפוקה חלשה, למרות שרבים מהפוליטיקאים ועובדי המינהל כבודדים הנם אנשים מוכשרים, מסורים, בעלי יזמה ועתירי ניסיון וגם במידה גוברת בעלי השכלה אקדמאית. גם יחידות לא מעטות בממשל הישראלי פועלות כשלעצמן בצורה סבירה ולעיתים גם טובה. אולם בני האדם הטובים למדי והיחידות הסבירות משתלבים בצורה המפיקה מוצר גרוע בסך הכל. כלומר, גדלה מערכת המקלקלת את תפוקות מרכיביה במקום לשפרן ולצרפן לתפוקה כוללת טובה. מושגים כמו 'מלחמות היהודים' ממחישים דרכי פעולה שבהן חלק גדול מהמרץ ומהכושר מבוזבז על התמודדויות בתוך הממשל ועל התשה הדדית, במקום להתלכד להתמודדות מוצלחת באתגרים לאומיים משותפים. אך 'מלחמות היהודים' הן רק חלק קטן הבולט לעין מהתהליכים הרבים, בהם רכיבים סבירים וגם טובים בפני עצמם מצטרפים בממשל הישראלי לתפוקות כוללות חלשות וגם שליליות".^‎71

דוד דרי ואילן סולומון הביאו במחקרם "אחרי המבול" - אי-ודאות ומדיניות המים בישראל, הסבר קצת שונה:

"הכותרת 'אחרי המבול' מייצגת נאמנה את דרך ניהול משק המים בתקופה המאופיינת באי-ודאות גבוהה. קובעי המדיניות כלכלו צעדיהם בראייה קצרת-טווח ולא שעו למגוון האזהרות מפי אנשי מקצוע שונים, ביניהם כאלה שהוזמנו על-ידם מחוץ-לארץ.

במצבים המאופיינים ברמת אי-ודאות גבוהה, סביר שדעות המומחים תשתרענה על-פני מגוון רחב של תחזיות. אם מקבל ההחלטות אינו רוצה לקבל דעות שאינן נוחות לו, לא יתקל בקושי במציאת חוות-דעת אחרות, שאף אם אינן תומכות בדעתו, עצם קיומן משחרר אותו מן הצורך לקבל חוות-דעת בלתי-נוחות".^‎72

מבין העדים שהוועדה שמעה היו שטענו שתהליך קבלת ההחלטות בישראל דומה לזה של העולם השלישי. הפרופ' דן זסלבסקי ביטא עמדה זו בצורה בוטה ביותר:

"ההבדל בין מדינות העולם השלישי ומדינות מתקדמות הוא ביכולת שלהן לתכנן לקראת משבר - ביכולת שלהן להגיב למשבר. רבותי, אנחנו מגיבים היום כמו מדינה אפריקאית מהעולם השלישי לכל דבר ואנחנו עושים את זה כבר הרבה מאוד זמן".^‎73

פרופ' אבישי ברוורמן אמר את הדברים בצורה קצת יותר מעודנת. הבעיה היא, הוא טען, שמצד אחד המדינה הפסיקה לפעול כמדינה סוציאליסטית, שיכולה לבצע פרויקטים על-ידי הנפקת איגרות חוב, ועדיין אין היא מדינה קפיטליסטית נאורה, שמסוגלת להשתמש בצורה יעילה ביוזמה פרטית. "מערכת התפקוד שלנו היום איננה בכיוון של אירופה. אנחנו מגיעים לתפקוד של העולם השלישי".^‎74

פרופ' אריה איסר הציע הסבר בכיוון אחר - קיפאון קונספטואלי:

"יש עניין הקונספציה, או מה שקוראים במדע: פרדיגמה. זאת אומרת שיש איזושהי קבוצה שאימצה לעצמה קונספציה, וערעור על הקונספציה הזאת מערער את השקפת עולמם של החברים בה".^‎75

התוצאה היא, לדברי איסר, שהם מסרבים לקבל כל קונספציה חדשה, גם אם היא הגיונית ביותר.

במחקרה "מדיניות המים בישראל: פרדיגמות מדיניות, רשתות מדיניות ומדיניות ציבורית" נתנה גילה מנחם הסבר מפורט יותר לגישה הזאת:

"רשת מדיניות קורפורטיסטית מגזרית הצליחה לבלום בעקביות כל ניסיון להסיר את עמדת הקדימות שניתנה לחקלאות, גם לנוכח עדויות מצטברות לצורך בשינוי מדיניות. רשת המדיניות התנגדה להכללת מוקדי אינטרסים חשובים חדשים כגון אינטרסים סביבתיים או גאו-פוליטיים. ממצאי המחקר הנוכחי מלמדים שיש להבחין בין עצמתם הפוליטית והכלכלית של חברי הרשת ויכולתה של הרשת לשמר את פרדיגמת המדיניות. במקרה הנוכחי, הצליחה רשת מדיניות המים לשמר את בכורתם של האינטרסים החקלאיים למרות השחיקה בכוחו הפוליטי והכלכלי של המגזר החקלאי. שימור פרדיגמת המדיניות, גם אחרי שחברים מרכזיים ברשת מאבדים את כוחם הפוליטי מחוץ לרשת, מחזק את הטענה המדגישה את תפקידן של רשתות מדיניות כמוסדות מכריעים בקביעת מדיניות".^‎76

רוב העדים שהופיעו בפני הוועדה והתייחסו לנושא, העדיפו להאשים משרדי ממשלה או גופים מסוימים. כך למשל מנהל מינהל משק המים במשרד הפנים, הפנה אצבע מאשימה כלפי משרד האוצר:

"הבעיה שלנו במדינת ישראל, היא בשיטת הממשל... מצד אחד נציב המים - עליו האחריות לדאוג שיהיו מים, שהכל יהיה כמו שצריך. אבל כשהוא רוצה לנקוט את הפעולה הכי פשוטה והכי קטנה - הסמכות בידי משרד האוצר. במשרד האוצר יושבת קבוצה של אנשים, לדעתי, מוכשרים מאוד, אבל הבעיה שלהם היא שכל שנה וחצי-שנתיים הם מתחלפים, ועד שלומדים את החומר, הם כבר נמצאים במקום אחר".^‎77

משרד האוצר לא נשאר חייב. בעדותו הסביר רונן וולפמן:

"לגבי מדיניות משק המים בכלל...היו שתי חלופות בסיסיות: האחת לנהל אותה על בסיס הקצאה כלכלית... והשניה על בסיס הקצאה מנהלית... היסטורית, משק המים (בישראל) עובד על בסיס מנגנון הקצאה מנהלית... שיטת המכסות גורמת לאותם עיוותים, שאני חושב שיש בעיה אמיתית לבוא ולהקצות אותן... החקלאות רוצה מכסה הרבה יותר גדולה - המשק לא רוצה, לא יכול להרשות לעצמו את המספר הזה ומקטין את זה לפי מפתחות. או אז, מסביב לזה ישנם העיוותים בהקצאה, ישנם המסחר והסחר החוקי והלא חוקי בתוך התהליך הזה וכל מיני תופעות לוואי אחרות... ההקצאה האדמיניסטרטיבית גם גורמת לבעייתיות מבחינת מחיר המים... חלק מהעניין נובע לדעתי מהעובדה שמחיר המים השפירים הוא נמוך..."^‎78

פרופ' יואב כסלו רואה את הבעיה דווקא בנציבי המים:

"שורש הבעיה במשק המים מבחינת המשברים שאנחנו נתקלים בהם הוא העובדה... שסמכנו על שיקול דעתו המקצועית של נציב המים וזה הסתבר במידה מסוימת כאשליה".^‎79

ד"ר עמוס ביין הציע הסבר בכיוון שונה:

"מאז הפרטת תה"ל, הגורם הרשמי האורגני שמשמש בעצם בסיס להחלטות נציב המים הוא בראש וראשונה השירות ההידרולוגי. אני רואה בסיפור הזה אחד משורשי הבעיה שבה אנחנו נמצאים: הכפיפות המוחלטת של הגורם המקצועי למקבל ההחלטות... דבר ראשון, צריך לשלב גורם מקצועי עצמאי שמציג תמונת מצב ותחזיות מהימנות ללא תלות במקבל ההחלטות... הדבר השני, שלדעתי לא פחות חשוב, והוא בעצם מתחבר לדבר הראשון, זה יצירת מנגנון ומסגרת חוקית שאיננה כפופה למקבל ההחלטות, והם יקבעו את הגירעון שמותר בניהול משק המים בכל רגע נתון".^‎80

ד"ר ערן פייטלסון הציע לחפש את הבעיה בעיקר בהעדר מערכת של בלמים ואיזונים - מערכת המאפשרת לכל הגישות השונות לבוא לידי ביטוי, כשבסוף תהליך פוליטי נכון, מתקבלת הכרעה.^‎81 כלומר, מה שחסר זו מערכת שתיקח את כל הגישות שתוארו לעיל, ותכריע ביניהן במקום לתת להן לנטרל זו את זו.

‎7.4. חקלאות ומים

הדיון בחקלאות בהקשר של הרקע למשבר במשק המים נובע מכמה סיבות:

החקלאות הייתה ונשארה צרכנית המים העיקרית בישראל, למרות שאחוז המים השפירים אותם צורכת החקלאות ביחס לסקטורים אחרים במשק הולך ויורד. אם בשנת ‎1970 צרכה החקלאות למעלה מ-‎80% מהמים השפירים,^‎82 בשנת ‎2000 היא צרכה פחות מ-‎50%;⁸³	‎1.
מאז קום המדינה ועד שנת ‎1996, נוהל משק המים על-ידי משרד החקלאות, וכל נציבי המים, למעט מפרופ' דן זסלבסקי שכיהן בשנים ‎1991-1992, ושמעון טל, המכהן מאמצע שנת ‎2000, היו נציגים מובהקים של הסקטור החקלאי;	‎2.
מאוקטובר ‎1975 ועד יולי ‎1992, מחירי המים לחקלאות נקבעו על-ידי ועדת משנה של ועדת הכספים של הכנסת, שהחברים הדומיננטים בה היו חברי הלובי החקלאי בכנסת;	‎3.
רוב נציגי הציבור במועצת המים הם נציגי החקלאים.	‎4.

הטיעון המרכזי של הרואים בחקלאות את האחראית העיקרית למשבר, הוא שמכיוון שכמות המים במשק מוגבלת, מאחר וכמות המים לתצרוכת ביתית הולכת וגדלה (גם מכיוון שהאוכלוסייה גדלה בקצב מהיר וגם מכיוון שרמת המחייה שלה עולה), ומכיוון שהתעשייה הגיעה לרמה גבוהה ביותר של יעילות בשימוש במים - הסקטור היחיד בו ניתן לקצץ בהקצאות המים

בעת משבר הוא הסקטור החקלאי.^‎84 למרות שבמהלך השנים השימוש במים בחקלאות התייעל בצורה מרשימה ביותר, ובשנים מסוימות קוצצו מכסות המים לחקלאות בצורה ניכרת, לדברי המקטרגים, עדיין הוקצו לחקלאות יותר מים ממה שהמשק היה יכול להרשות לעצמו, והייתה חייבת להתבצע שאיבת יתר בכדי לספק את המכסות.

מדוע, שואלים המקטרגים, לא קוצצו מכסות המים לחקלאות, או לא קוצצו במידה מספקת? והם עצמם עונים: מכיוון שקביעת המדיניות בנושא המים והקצאתם הייתה במשך כל השנים בידי נציגי החקלאים, ואפילו כאשר הוקם משרד התשתיות הלאומיות בשנת ‎1996, עמד בראשה נציג מובהק של הלובי החקלאי - אריאל שרון.

וכיצד לדעתם היה צריך לפעול? כבר במהלך שנות ה-‎70 החלה להתפתח האסכולה הכלכלית שטענה שהבעיה היא בכך שמחירי המים לחקלאות נמוכים מדי, הן מכיוון שהם נמכרים לצרכנים בהרבה מתחת למחיר העלות והן מכיוון שאין כל התחשבות בכללי ההיצע והביקוש למוצר במחסור.^‎85 אם תעלו את מחיר המים למחירם הריאלי, טענו (וממשיכים לטעון) תומכי האסכולה הכלכלית - רובם כלכלנים ופקידי משרד האוצר - הביקוש למים בחקלאות ירד לרמת ביקוש מציאותית, הגירעון במים ירד, שאיבת היתר תיפסק ולא יהיה צורך להתחיל וליצר מים יקרים באמצעות התפלה. את העמדה הזאת קיבלה מבקרת המדינה בדוח המיוחד שלה על משק המים בשנת ‎1990. (ר' לעיל תת-סעיף ‎7.3.4.)

פרופ' יואב כסלו, שהתנגד למגמת ההתפלה בטרם עת (לדעתו), הסביר לוועדה את העמדה הזאת במלים הבאות:

"לדעתי, המחירים, כולל היטל הפקה, הם המכשיר היעיל ביותר להקצאת המים בכל מגזרי המשק. את המחירים צריכים לקבוע לפי העלות השולית להפקה. אין הצדקה להתפיל מים או להביא מים מטורקיה על מנת לגדל בהם את הגידולים החקלאיים, שאנחנו מגדלים היום".^‎86

בהופעתו בפני הוועדה נתן הפרופ' דן זסלבסקי תשובה צינית לגישה הזאת:

"גישת משרד האוצר אומרת שנעלה את מחיר המים, החקלאים לא יוכלו לשלם, יפסיקו לנצל את המים ואז לא תהיה בעיה. כך אפשר לפתור את בעיות החינוך, כך אפשר לפתור את בעיית הבריאות - נעלה את המחיר ובזה נגמר הסיפור..."^‎87

מבין הדוברים הקיצוניים ביותר בעד האסכולה הכלכלית, היו בעבר כאלו שלא פסלו את היעלמותה של החקלאות בישראל כליל, אם יוכח שהחקלאות איננה יכולה לעמוד בקריטריונים כלכליים, לרבות מחירי מים ריאלים. נראה שהיום אין זה ‎politically correct לומר דברים כאלה, והוועדה לא שמעה ולו עדות אחת שתמכה בעמדה זו, אם כי לפי אחת העדויות שנשמעה בפני הוועדה, אחד ממנכ"לי משרד האוצר בחצי הראשון של שנות ה-‎90 אמר, בתשובה לטענה שהחקלאות בארצות הברית ובאירופה מסובסדת, שמבחינה חקלאית, על ישראל להפוך בסופו של דבר לסינגפור - כלומר, מדינה שאין בה חקלאות בכלל.^‎88

דוברי החקלאים לא נשארים חייבים. אסור, הם אומרים, להתייחס לחקלאות אך ורק כענף כלכלי, כמו כל ענף כלכלי אחר. יש להתחשב בערכה הציוני, שהרי אחד מעמודי התווך של הרעיון הציוני היה החזרה לקרקע ולייצור חקלאי. יש להתחשב בכך שציבור גדול נשלח על-ידי המדינה "להפריח את השממה" ואי אפשר לנהוג לפי האמרה ש"הכושי עשה את שלו והכושי יכול ללכת". בעיה נוספת היא שאם יהודים לא יעבדו את האדמה, בגלל אי-כדאיות כלכלית, אחרים, שרמת החיים שלהם נמוכה יותר, יעבדו אותה. יש גם להתחשב בערכה הביטחוני של החקלאות, כענף המציע תעסוקה לאוכלוסייה החיה באזורי ספר ולאורך הגבולות, ושהחקלאות היא עבור חלקים גדולים ממנה מקור פרנסה כמעט בלעדי. בנוסף, יש להתחשב בצורך שישראל תהיה עצמאית מבחינת אספקת מזון. ואחרון אחרון חביב, יש להתחשב בחשיבותה לאיכות הסביבה, כמרכיב חשוב ב"ריאות הירוקות" של המדינה. ^‎89

דוברי החקלאים טענו גם בפני הוועדה שאם קיים היום מחסור במים, הרי זה נובע מכך שמשרד האוצר התנגד עקרונית, עד לפני שלוש שנים, להתפלת מי-ים לפני שנת ‎2010, כך שיש איחור של כמה שנים בתחילת ההתפלה.^‎90 החקלאים מציינים גם, שאחוז הולך וגדל של המים בהם הם משתמשים הנם מי-קולחין - הכמות המדויקת שנויה במחלוקת, אך היא למעלה מ-‎250 מלמ"ק בשנה - ומים מליחים. הם מוסיפים, שהטענה שהמים שמסופקים לחקלאות מסובסדים, איננה נכונה, ושהסבסוד האמיתי נמצא בכמה אזורים פריפיאליים שאינם בהכרח חקלאים.^‎91 וטענה נוספת: שלמעשה החקלאים אינם זקוקים למים באיכות או באמינות אספקה גבוהות כמו אלה המסופקים לשימוש ביתי, כך שממילא לא צודק ולא הוגן שהחקלאים ישלמו את אותו המחיר כמו משקי הבית.^‎92

אך את הסיכום הממצה ביותר בנושא הפרדוכס ההיסטורי המתמשך של החקלאות והמשבר במשק המים, תאר מאיר בן-מאיר בדיון בפני הוועדה לענייני ביקורת המדינה, בינואר ‎2000, לקראת סוף כהונתו כנציב המים:

"רוב ההתיישבות החקלאית, אם לא כולה, מאז קום המדינה הייתה פרי תכנון ממלכתי. אזורי ההתיישבות ואתרי הישובים, היקפם והיקף החקלאות בתוכם על ענפי המשק, ומאז חקיקת חוק המים, גם מכסת המים, היו כולם פרי תכנון, מקשה אחת. הנקודה החשובה להדגשה מבחינת משק המים הייתה התגבשות תפיסה תכנונית שקבעה את הצורך באיזון, בין היקף הפיתוח של ההתיישבות החקלאית ובין היצע המים, כאשר הפוטנציאל המוגבל שלהם, גם בגבולות הקו הירוק וגם בין הירדן לים, נקבע מספר פעמים... התוצאה של הגישה הזאת הניבה תוכנית חקלאית שחציה - כשני מיליון דונם - שלחין והיתרה חקלאות בר... במשך שנים רבות יועדו והוקצו למשק החקלאי כ-‎1.2 מיליארד קוב לשנה שהשקו, פחות או יותר, כשני מיליון דונם. הסתירה הבולטת בין התכנון למציאות האקלימית התחוללה ומוסיפה להתחולל ולגבור וביתר שאת עם עליית הביקוש העירוני, בשנות בצורת. בשנים אלו של מיעוט גשמים, אין הכמות הממוצעת של ‎600 קוב לדונם עונה על צורכי הצמח מחד, אבל דווקא בשנים אלו נדרש קיצוץ בהקצאה לחקלאות המוגדרת צרכן גמיש, מאידך. ראוי להדגיש... שחקלאות שחלו בה שינויים מבניים שעיקרם עתירות הון (חממות) גדלה והולכת ואתה תלות גוברת בהקצאה קשיחה של מים, דהיינו, העדר גמישות המאפשרת הסתגלות של החקלאות למשברים אקלימיים...

מסוף שנות ה-‎80 נשתרשה בפועל ספק גישה, ספק אידיאולוגיה, הגורסת כי תכנון ומשטר דמוקרטי מערבי ומשק מודרני אינם עולים בקנה אחד... דע עקא, בד בבד עם הסרת מגבלות התכנון על הפיתוח החקלאי והיקפו, נמשך עידוד כספי. מקורות המים מוצו זה מכבר עד תום... החממות (שאמורות היו לחסוך במים), הורחבו לממדים כאלה שמכסת המים המקורית שתוכננה על-ידי הגורמים הממלכתיים כהקצאה למשק עתיר שימוש במים ופחות עתיר הון, לא הספיקה עוד למשק שעבר לחקלאות חכמה עתירת השקעות הון, על אף היותה חוסכת מים ליחידת תפוקה. למרבה הסתירה, בד בבד עם התרת חצובות התכנון, החלה הרחבה יזומה של המשק החקלאי על-ידי המערכת הממלכתית כדוגמת פרדסים, בחבל שלום ובאזור קטיף, ונשירים ביישובי ההר הגבוה...

חלק ניכר מההתיישבות החקלאית מוקם באזורים בהם אין מבחר חלופות של תעסוקה, היקף המשק שהתפתח בהיעדר תכנון מחייב, אבל בתמיכת הממשלות, הוא הגורם לעליית ביקוש קשיחה של מים, לא גמישה יותר. לכך הוסיפו הממשלות את מגמת התחרות הכלכלית על הקצאת המים לחקלאות, מגמה הצוברת תאוצה על-ידי שיטת תמחור מדורגת שנועדה שוב בעיקרה להקטין את הצריכה החקלאית, שיטה הנדחית באופן עקבי ורצוף על-ידי שרי החקלאות... בתוך המבוך הזה רוצים או מצפים לריבוע המעגל, להקצות מים למשק חקלאי מודרני עתיר השקעות הון שפותח מעבר להיצע המים האפשרי, להיענות לביקוש העירוני הגדל בכחמישה אחוז לשנה, לקיים התחייבויות פוליטיות ובה בעת לשמור על מקורות המים מפני דלדול והשחתה. היינו, למנוע גירעון במערכת שבעצם בנייתה מובנה גירעון.

גירעון אינו נסגר מעשה נסים או מעשה ניהול מתוחכם. גירעון אפשר לסגור באחת מן השתיים: או בהקטנת צריכה או בתוספת מקורות. המושג ניהול איננו מושג נרדף ליצירת יש מאין... אם סבורה הממשלה כי יש לצמצם את היקף החקלאות ובכך לפתור או בכך לסגור את הפער המתרחב בין היצע וביקוש, אם היא סבורה שיש לצמצם את היקף החקלאות ופריסתה הגיאוגרפית ולאזן אותה עם היצע המים ממקורות בלתי יציבים או רגישים, שתחליט ותורה על כך במפורש".^‎93

את הנקודה האחרונה הציג הפרופ' אורי שמיר בהופעתו בפני ועדת החקירה בצורה קצת שונה:

"הממשלה היא שצריכה להחליט על היקף החקלאות, מיקומה, אופייה וכמויות המים שעומדות לרשותה ואז נציב המים צריך לנהל בהתאם".^‎94

לאחרונה מיתן משרד האוצר את הרטוריקה שלו בנושא החקלאות^‎95 ולקראת סוף מארס נחתם מסמך תחת הכותרת "מדיניות חקלאית חדשה - רפורמה בתעריפי המים", על-ידי נציגי משרד החקלאות ואגף התקציבים של משרד האוצר.^‎96 המסמך, שאושר על-ידי הממשלה,^‎97 שהינו פרי דיונים ממושכים בין שני המשרדים, משנה את כל הגישה לנושא מחירי המים לחקלאות וסיוע ממשלתי לעיבוד קרקעות. (לפירוט ר' סעיף ‎9.5.), אך הפרדוכס עדיין לא בא על פתרונו. וכך, בזמן שנציב המים עושה מאמצים נואשים לאזן את ההיצע ואת הביקוש למים עד שמפעלי ההתפלה הראשונים ייכנסו לפעולה, הממשלה התנגדה לדרישתו להקטין ב-‎73% את מכסות המים השפירים לחקלאות לשנת ‎2002,⁹⁸ ואפילו ב-‎55%,⁹⁹ שזו הדרך היחידה, לדעתו, למנוע שאיבת יתר הרסנית. לטענתו של מאיר בן-מאיר, קיצוץ מכסות המים, כפי שדורש נציב המים, יביא להרס החקלאות ולאובדן קרקעות, ועד שייכנסו מפעלי ההתפלה לפעולה יש להגביר את שאיבת היתר מאקוופר החוף (ר' תת-סעיף ‎9.7.1.).¹⁰⁰

וכמה נתונים, שחשוב שיילקחו בחשבון: מאז שנות ה-‎70 יורדת הרווחיות של ענפי חקלאות רבים בישראל בגלל מגמה של עלייה בעלויות, לרבות מחירי המים, וירידה במחירים של מוצרים חקלאיים מהצומח בעולם מחד, ושל שערי חליפין גבוהים עבור השקל מול המטבעות האירופאיות, מאידך.^‎101 מסיבה זו ומסיבות נוספות אחוז הולך וקטן מהתעסוקה, מהתוצר המקומי הנקי (תמ"ן) ומהיצוא קשורים לחקלאות. כיום רק ‎2% מכוח העבודה נמצא בחקלאות^‎102 (בהשוואה עם ‎15.7% ב-‎1958)¹⁰³; התוצרת החקלאית מהווה ‎2.4%-.2.3% מהתמ"ן^‎104 (בהשוואה עם ‎13.5% ב-‎1958)¹⁰⁵; היצוא החקלאי (מזון ובעלי חיים) בשנת ‎2000- היה בסכום של ‎778.8 מיליון דולר והיבוא החקלאי (רובו מזון לבעלי חיים, מוצרי מזון ראשוניים וחיטה) היה בסכום של ‎1,534.2 מיליון דולר; היצוא החקלאי היווה ‎2.5% מהיצוא הכולל^‎106 (בשנת ‎1965 היווה יצוא המזון ‎29% מסך היצוא^‎107). לפי מחקר השוואתי שערך פרופסור בריטי, באמצע שנות ה-‎90, מטר מעוקב מים בישראל ייצר בממוצע ‎1.49 דולר תוצרת חקלאית, ‎120 דולר תוצרת תעשייתית ו-‎687 דולר בשירותים.^‎108

‎8. תכנית אב למשק המים

בתחום משק המים יש למונח "תכנית אב" משמעות דומה לזו שיש למונח "חוקה" עבור שוחרי הדמוקרטיה - מעין בסיס חיוני, שאם איננו קיים משק המים או הדמוקרטיה עשויים לתעות.

מאז כמה שנים לפני קום המדינה, הכינו מנהלי משק המים כמה וכמה תכניות אב. אחד מוותיקי משק המים, שמואל קנטור, מספר, שכאשר השתתף בהכנת תכנית האב הראשונה עבור היישוב, היה הוויכוח הגדול האם ומתי יש להקים את מפעל המים הארצי מהכינרת דרומה - האם לקדם אותו כבסיס לכל הפעילות או להפך, לדחות אותו עד כמה שאפשר יותר.^‎109 ויכוח דומה התנהל בשלושת העשורים האחרונים בנושא התפלת מי-ים, רק שנראה שבנושא המוביל הארצי התקבלה תכנית אב ופעלו לפיה, ובימינו התקבלה ההחלטה באשר להתפלת מי-ים ללא תכנית אב ומבלי שהייתה למקבלי ההחלטות תמונה שלמה לגבי כל משמעויות החלטתם.

כבר סקרנו את גורלן של תכניות האב משנת ‎1988 ו-‎1997 (ר' תת-סעיף ‎7.3.5.). לקראת סוף אפריל ‎2002 הגישה נציבות המים תכנית אב (מעבר) חדשה המכסה את השנים עד שנת ‎2010.¹¹⁰ תכנית זאת תוצג בקרוב לממשלה במטרה לקבל את אישורה, בזמן שתכנית המשך נמצאת בשלבי הכנה.^‎111

לפני שהתפטר היה זה שר התשתיות הלאומיות, אביגדור ליברמן, שדחף להכנת התכנית, אשר

עשרת יעדיה העיקריים הם:

ייצוב מערכת המים ואיזונה עד שנת ‎2010, גם אם תנאי האקלים יהיו דומים לאירועי העשור האחרון. מערכת מאוזנת היא זו שתבטיח הספקת מים אמינה לצרכים השונים לטווח ארוך, על בסיס בר-קיימא;	‎1.
עצירת הידרדרותם של המקורות הטבעיים על-ידי החזרתם עד שנת ‎2005 לרמות מפלסים שמעל לקווים אדומים הידרולוגיים;	‎2.
הבטחת איכות המים במאגרים הטבעיים על בסיס שימור בר-קיימא, כולל "היפוך" מאזן המלחים, טיוב בארות מזוהמות ופעולות ניטור;	‎3.
תוכן תכנית פעולה לגישור בין מצב המחסור החמור של שנת ‎2002 ובין שנת ‎2010, כך שיצטמצמו הפערים בין הביקוש וההיצע;	‎4.
פיתוח וניצול מירב המים השוליים למיניהם, תוך התאמתם לשימושים השונים;	‎5.
איכות המים המסופקים לשימושים השונים תותאם לתקנים מערביים מקובלים;	‎6.
מערכות מים עצמאיות יחוברו למערכת הארצית לפי צורך;	‎7.
נדרש שיקום נחלי הארץ והפיכתם למוקדי טבע איכותיים, והבטחת קיום ערכי טבע ונוף;	‎8.
משק המים ינוהל בהדרגה על-פי כללי היצע וביקוש בפיקוח מרכזי, במסגרת החוק לרפורמה במשק המים;	‎9.
נציבות המים והמערכות הנלוות לה יאורגנו ויועדו לרשותם משאבים, כך שתתאפשר השגת היעדים.^‎112	‎10.

בדבריו של ראש אגף התכנון של הנציבות, ד"ר יוסי דרייזין, בעת שהציג את התכנית לראשונה בינואר ‎2002, שתי המטרות העיקריות של התכנית הן לשקם את משק המים "למצב הלא טוב שבו הוא נמצא עד סוף העשור הקודם" ולהגיע למצב של התייצבות עד שנת ‎2010. למרות שהתכנית מציגה את המינימום שצריך להיעשות, דרייזין מודה שכיום משק המים איננו ערוך לבצע אותה - בעיקר לא נציבות המים ולא "מקורות" (פרופ' אורי שמיר הוסיף, בקריאת ביניים שגם הסקטור הפרטי אינו ערוך). בכדי לבצע את התכנית יהיה צורך לחזק את כושר הניהול המקצועי, לחזק את כושר הביצוע ולחזק את מעמדו ויכולתו של נציב המים "לעשות רגולציה של המערכת הזאת".^‎113

תכנית האב צופה שבשנת ‎2010 יהיה הביקוש הכולל למים בכל הארץ האיכויות ולכל הצרכים (כולל מחויבויות לירדנים ולפלסטינאים) כ-‎2,288 מלמ"ק (בהשוואה עם כ-‎1,930 מלמ"ק בשנת ‎2002). בכדי לספק את הביקוש הזה, מבלי להמשיך בשאיבת היתר, יהיה צורך להתפיל ולייבא כ-‎500 מלמ"ק, לפתח מפעלי השבת קולחין כך שאספקת הקולחין לחקלאות ולמטרות אחרות יגיע לכ-‎510 מלמ"ק, להתפיל עד ‎100 מלמ"ק מים מליחים ולטייב בארות. בכדי להשיג יעדים אלה יהיה צורך להשקיע סכום של ‎17,105 מיליון ש"ח עד שנת ‎2010, שמתוכם ‎9,672 מיליון יושקעו על-ידי "מקורות" ו-‎7,433 מיליון על-ידי הסקטור הפרטי.^‎114

טבלה מס' ‎10: השקעות בפיתוח משק המים לפי סוגי הפרויקטים וזהות המבצע ‎2002-2010,
על פי תכנית האב של נציבות המים

סה"כ השקעות במיליוני ש"ח			סוג הפרויקטים
סה"כ	"מקורות"	פרטי
‎4,930	‎884	‎4,046	התפלת מי-ים ויבוא
‎885	‎177	‎708	התפלת מים מליחים
‎656	‎384	‎272	טיוב בארות
‎2,605	‎1,224	‎1,381	מפעלי השבה
‎500	‎250	‎250	שדרוג קולחין
‎2,560	‎2,560		מפעלי אספקת מים
‎300	‎300		יו"ש
‎2,250	‎2,250		חידושים ושיפורים
‎200	‎100	‎100	ניטור ומחקר
‎1,555	‎879	‎675	+ ‎10% לבלתי-צפוי
‎17,105	‎9,672	‎7,433	סה"כ השקעות

מבוסס על טבלה מס' ‎24, משרד התשתיות הלאומיות ואגף התכנון בנציבות המים, תכנית אב (מעבר) לפיתוח משק המים בשנים ‎2002-2010 דוח מסכם, אפריל ‎2002, עמ' ‎74

כצפוי, עיקר הביקורת על התכנית באה מצד נציגי משרד האוצר, שטענו שחסר בתכנית ניתוח של כדאיות כלכלית לגבי תכנית ההשקעות העצומה ושאין בה התייחסות רצינית לנושא הביקושים,^‎115 ומצד נציגי משרד החקלאות, שדרשו שיתייחסו לצורכי החקלאות לא כסרח העודף אלא כצרכן בעל זכויות שוות לאלו של הסקטורים האחרים.^‎116

‎9. ניתוח הבעיות הנקודתיות והמלצות

‎9.1. פעולות מיידיות שעל הממשלה לנקוט בהם

במקביל לפעולות ארוכות טווח ומתמשכות בהן על הממשלה לנקוט, עליה להתמודד במהירות וביעילות עם המשבר המיידי במשק המים.

‎9.1.1. תקנות שעת חירום

הוועדה התלבטה רבות בשאלה אם לאור מצב החירום במשק המים עליה להמליץ על התקנת תקנות שעת חירום. בשעה שהוועדה החלה להכין דוח ביניים (שלבסוף לא פורסם), הגישה היועצת המשפטית של הוועדה חוות דעת המתנגדת להמלצה כזאת, מכיוון שעל-פי פסקי-דין אחדים של בג"צ ספק אם המצב הנוכחי מצדיק את השימוש בתקנות שעת חירום ומכיוון שעמדתו השלילית של משרד היועץ המשפטי לממשלה לשימוש בתקנות במקרים כגון אלה ידועה. למרות זאת נעשה בעבר שימוש בתקנות שעת חירום במשק המים - בפעם האחרונה בשנת ‎1999, בכדי לקצץ בהקצבות המים השפירים לשיעור שבין ‎30% עד ‎80% ממכסות המים בשנת ‎1989.¹¹⁷

בסופו של דבר הגיעה הוועדה למסקנה שהמצב במשק המים ממלא אחר התנאי המופיע בסעיף ‎50(א) לחוק יסוד: הממשלה, בנושא התקנת תקנות שעת חירום, לאמור: "במצב חירום רשאית הממשלה להתקין תקנות שעת חירום כדי להגן על... קיום האספקה והשירותים החיוניים..."

והחליטה להמליץ על התקנת תקנות, אשר במרכזן:

הסמכת נציב המים לצמצם הפקה, הספקה או צריכה של מים ממקורות שונים או ממקור מסוים מוגדר, כאשר התנאים ההידרולוגיים או האקלימיים מחייבים זאת;	(א)
הסמכת נציב המים להנפיק רשיונות הפקה חדשים, מותאמים לשעת החירום, שיאפשרו לו לבצע, בהליכים מהירים, שינויים ברשיונות ההפקה על-פי שיקול דעתו המקצועי;	(ב)
הסמכת נציב המים ליזום ולפרסם מכרזים להקמת מפעלים לפיתוח מקורות מים חדשים ולקידום פרויקטים במשק המים, בנהלים מזורזים במסגרת תקציבית מאושרת, תוך שימור הסמכות המקצועית והאדמיניסטרטיבית בידיו;	(ג)
הקמת ועדות תכנון מיוחדות לאישור מפעלים ופרויקטים במשק המים בנוהל קצר ומזורז כל עוד התקנות תקפות;	(ד)
הסמכת נציב המים לחבר בארות פרטיות למערכת המים הארצית ולהשמיש בארות שיצאו בעבר מכלל שימוש, במטרה לספק מים לשתיה וצריכה ביתית;	(ה)
הסמכת נציב המים להורות לרשויות מקומיות ולתאגידי מים לנהל את משקי המים ביעילות ובחסכנות, לרבות להתקין או להחליף אביזרים או מתקנים להבטחת יעילות השימוש במים;	(ו)
הסמכת נציב המים להפסיק לאלתר הפקה, הספקה או צריכה של מים בכך מקרה של סכנת זיהום;	(ז)
הסמכת נציב המים לפקח פיקוח מקיף, להיכנס לכל מקום ולעשות כל פעולה הדרושה להגנה על מקור מים, למטרת שמירתו והבטחת התנאים שברשיון. הנציב יוסמך להטיל עיצומים כספיים, לקיים הליכים פליליים, לסגור מקור מים ולהתלות רשיון הפקה במידה הנחוצה לעניין;	(ח)
ריכוז הסמכויות החקיקתיות בענייני מים, בידי ראש הממשלה;	(ט)
הסמכת ראש הממשלה, תוך התייעצות עם שר האוצר, שר התשתיות הלאומיות ושר החקלאות ופיתוח הכפר, לקבוע במשך תקופת החירום את תעריפי המים והיטלי ההפקה לשימושים שונים על-פי הצרכים.	(י)

‎9.1.2. הקמת ועדת שרים למשאבי טבע, חקלאות ואיכות הסביבה

הוועדה קוראת לממשלה להקים מיד ועדת שרים למשאבי טבע, חקלאות ואיכות הסביבה, שתוכל לקבל החלטות במשולב בכל התחומים האלה, בראשותו של ראש הממשלה. את ישיבות הוועדה יכולים גם לנהל, לפי העניין, שר התשתיות הלאומיות, שר החקלאות או השר לאיכות הסביבה. חשוב שבכל ישיבה של הוועדה הזאת יהיה נוכח שר האוצר או נציגו. הנושאים הדחופים ביותר שיעמדו על סדר יומה של הוועדה בתחום המים:

אישור תכנית האב לפיתוח משק המים עד שנת ‎2010, שהוגשה על-ידי נציבות המים באפריל ‎2002; (ר' פרק ‎8)	(א)
דרבון נציבות המים להכין תכנית אב לטווח ארוך, עד שנת ‎2040;	(ב)
ייזום והכנת חוק מים חדש; (ר' סעיף ‎9.3. ופרק ‎4 בהמלצות)	(ג)
חיזוקה של נציבות המים ונציב המים; (ר' סעיף ‎9.2.1.)	(ד)
הכנת תכנית להפיכתה של נציבות המים לרשות עצמאית; (ר' סעיף ‎9.2.2.)	(ד)
מעקב אחר יישום הרפורמה בנושא תעריפי המים לחקלאות ותמיכה בשמירה על שטחים חקלאיים, שאושרה על-ידי הממשלה בט"ז באייר התשס"ב - ‎28 באפריל ‎2002; (ר' סעיף ‎9.5.)	(ד)
דיון ברפורמה רחבה יותר בחקלאות, שבנוסף לנושאים הכלולים ברפורמה הנוכחית תעסוק, בין היתר, בפריסה הארצית של החקלאות; בסוגי הגידולים שיזכו לעידוד, תוך צמצום מרבי של גידולים זוללי מים; בקביעת כמויות המים השפירים, המליחים והמושבים שיסופקו לחקלאות עד לייצוב משק המים ובהפיכתם של חלק מהאדמות החקלאיות לפארקים לאומיים או שמורות טבע, בכדי למנוע את הפיכתם לנדל"ן;	(ה)
כינון ועדה מקצועית לתמחור המים וקביעת היטלי ההפקה; (ר' סעיף ‎9.5.)	(ה)
קבלת דיווח שוטף על השאיבה ממאגרי המים בכל תקופת הביניים; (ר' סעיף ‎9.7.)	(ו)
קבלת דיווח על הקצאות המים למגזרים השונים. (ר' תת-סעיף ‎9.4.1.)	(ז)

‎9.2. טיפול בבעיות מוסדיות וארגוניות

הדיון בסיבות למשבר במשק המים מצביע על כשלים ארגוניים בולטים, האחראים לכך שלמרות האזהרות, האתראות והממצאים החמורים המופיעים באין-ספור דוחות ותכניות במהלך עשרות שנים, כמעט ולא נעשה דבר להתמודד בצורה רצינית ושורשית בבעיה ובמשבר הנובע ממנה. משום כך רואה הוועדה לנכון לשים דגש על שינויים ארגוניים הנדרשים לדעתה.

‎9.2.1. חיזוק נציבות המים ונציב המים

לפחות לתקופת החירום הנוכחית, וללא קשר עם הפתרון לטווח הארוך, רצוי לחזק את מעמדם של נציב המים ונציבות המים, כשלנציבות יש להוסיף משאבים וכוח אדם ולחזק את האגפים המקצועיים והתפעוליים במסגרתה.^‎118

בעדותו בפני הוועדה הסביר פרופ' אורי שמיר, המצדד בהקמת רשות מים בטווח הארוך, שמכיוון שאי אפשר להקים רשות כזו מהיום למחר, צריך לנצל את הפוטנציאל של המסגרת הקיימת - דהיינו, נציבות המים.

מדוע אי אפשר להקים רשות מהיום למחר?

"אני מכיר את המערכות הארגוניות הממשלתיות. אם תיכנס היום לשינוי אתה נכנס למלחמת עולם שלישית עם שמונה-תשעה משרדי ממשלה, ואתה גם צריך חקיקה בשביל העניין הזה".

ומה הבעיה עם נציבות המים?

"יושבים שם אנשים מצוינים... נציב המים הנוכחי הוא איש מקצוע, אין לו אג'נדה פוליטית, הוא מנסה לעשות כמיטב יכולתו... (אולם), אנשי הנציבות מתוחים עד דק ולא מצליחים לעשות את כל מה שצריך ומשום כך בטווח המיידי, לדעתי, יש לחזק את האגפים המקצועיים של נציבות המים בהיקף כוח-אדם פי-חמישה עד פי-עשרה ממה שיש להם היום".^‎119

הקביעה שנציבות המים מורכבת מכוח אדם מעולה אך הפכה ל"גוף מדולדל" חזרה שוב ושוב בדברי העדים.^‎120

בנושא יכולתו של נציב המים לפעול, עלה פרדוכס מעניין. מצד אחד, רבים ציינו את העובדה שעל-פי חוק המים מרוכזות בידיו סמכויות רבות, אך מצד שני הוא מוגבל ביותר ביכולתו לפעול, וקל מאוד "לכופף לו את היד".^‎121 כבר לפני עשורים רבים נתן שמחה בלאס, מי שהיה יועץ הממשלה לנושא המים בתחילת שנות ה-‎50, הסבר לפרדוכס הזה: "נציב המים, שלפי חוק המים הנו האיש המרכזי בשטח המים, איננו כזה במציאות. כי לא החוק קובע בישראל, כי אם הקנוניה".^‎122

לד"ר ערן פייטלסון יש הסבר אחר לפרדוכס הזה. עצם העובדה שכל כך הרבה סמכויות מרוכזות בידי הנציב, מעמיד אותו במצב שהממונים עליו - בין אם מדובר בשר התשתיות הלאומיות או בראש הממשלה - יכולים למנוע ממנו לפעול על-פי הערכתו המקצועית. אילו היו לנציב פחות סמכויות (כמו למשל, לראש מנהל התכנון במשרד הפנים) אך הוא היה פועל במסגרת של איזונים ובלמים (‎checks and balances) אפקטיבית, היה לו הרבה יותר קל לשחק את המשחק הפוליטי, לגרום לקבלתן של החלטות רצויות ולבצע אותן.^‎123

שאלה מעניינת אחרת שעלתה הייתה אם הנציב צריך להיות איש מקצוע בתחום המים. מהביקורת שהושמעה על-ידי עדים רבים על כמה מנציבי המים בעבר, שלא היו אנשי מקצוע, עולה שהרוב מאמין שאכן על הנציב להיות איש מקצוע. יוצא דופן בדעתו היה המהנדס גבי שחם, יועץ לנציבי מים וראש אגף תה"ל לשעבר שאמר:

"לפי תפיסתי, נציב המים אסור לו להיות איש מקצוע בתחום המים. הנציב, שהוא ראש המערכת, המכתיב או מקבל מדיניות ומתרגם אותה, חייב להיות איש פוליטי. (לעומת זאת), הדרג השני בגוף המים - הדרג הקבוע - צריך להיות ממיטב אנשי המקצוע שלועס, בודק, בוחן, מביא חלופות, נותן את המשמעויות".^‎124

לדעתו של ד"ר ערן פייטלסון נציב המים צריך אמנם להיות איש מקצוע, אך אין הוא חייב להיות איש המים המוביל בישראל מבחינה אקדמית. הוא צריך להיות מסוגל להבין את מה שהמומחים אומרים ולהיות בעל יכולת מקצועית לבצע מחד, וצריכים להיות לו קשרים פוליטיים והיכולת להעביר את ההחלטות המקצועיות במערכת הפוליטית, מאידך.^‎125

הוועדה ממליצה, שתוגדל מצבת כוח האדם של נציבות המים, יחוזקו האגפים השונים בתוכה ויוגדל תקציבה. כמו כן ממליצה הוועדה שייקבעו קריטריונים ברורים לבחירתו של נציב המים, שחייב להיות איש מקצוע אך גם בעל כישורים ביצועיים ופוליטיים. (ר' גם המלצות הוועדה סעיפים ‎3ה-ו)

‎9.2.2. הקמתה רשות מים עצמאית לאחר שמשק המים ייוצב

בדוח המיוחד שלה על ניהול משק המים משנת ‎1990, בו הביעה ביקורת נוקבת על הרשויות הקיימות, כתבה מבקרת המדינה מרים בן-פורת:

.לצורך הסדרת משק המים, יש להעביר את האחריות לניהולו לידי גוף ממלכתי, מקצועי וחסר פניות, אשר יביא בחשבון את צרכיו של המשק הלאומי, לרבות המגזר החקלאי, ויבטיח את איכות מי השתייה למשקי הבית, ואת אספקת המים בעתיד בצורה סדירה ואמינה".^‎126

רוב העדים, שהופיעו בפני הוועדה, הסכימו שחשוב שאת משק המים ינהל גוף מקצועי בעל יכולת ביצוע, אך הוועדה מצאה שהדעות חלוקות בשאלה אם צריכה זו להיות רשות לאומית עצמאית, שאיננה כפופה ישירות לממשלה; אם צריכה זו להיות רשות עצמאית יותר מנציבות המים אך עדיין כפופה למשרד ממשלתי כלשהו שאיננו מייצג אינטרסים משלו בתחום המים או של קבוצת צרכנים או מפיקים של מים; או שיש פשוט לחזק את מעמדה ואמצעיה האנושיים והפיננסיים של נציבות המים, שתישאר קשורה למשרד התשתיות הלאומיות.

מבין העדים שהביעו תמיכה בהקמתה של רשות עצמאית היה שאול ארלוזורוב שאמר:

"יש להעלות את נושא המים מדרגה אחת במערך השלטוני האדמיניסטרטיבי של מדינת ישראל, שתהיה רשות שבראשה יכול לעמוד נגיד או איך שיחליטו לקרוא לו, כאשר רמת התחכום, רמת הגמישות ורמת התקציבים לבצע דברים בתוך המערכת תעלה, ושלנגיד או לרשות יהיה הרבה יותר קל לבצע את על הפונקציות, המאיטות היום על קבלת ההחלטות וביצוען".

באותו זמן הזהיר ארלוזורוב שזו תהיה טעות לרכז את כל הסמכויות בידיו של אדם אחד.

"זה לא קיים בשום דמוקרטיה מערבית. אי אפשר לפסוח על משרד הבריאות כשזה נוגע לבריאות הציבור, ואי אפשר לפסוח על המשרד לאיכות הסביבה כשזה נוגע לענייני איכות הסביבה".^‎127

כמצופה, נציגי משרדי ממשלה, העשויים לאבד סמכויות במידה ותוקם רשות מים עצמאית, הביעו התנגדות להקמתה. כך למשל, מנהל מינהל משק המים במשרד הפנים אמר:

"אנחנו מתנגדים לרעיון של רשות מים כוללת... זה לא יעבוד וזה גם לא נכון, כי משרד הבריאות, אין שום סיבה שהוא יוותר על הסמכויות שלו, המשרד לאיכות הסביבה, אין שום סיבה שהוא יוותר על הסמכויות שלו, משרד הפנים מתעסק עם הרשויות המקומיות... לכן הפתרון הנכון הוא בעצם מה שקבע מבקר המדינה לפני כמה שנים, והוא הקים ועדת מים בין-משרדית בראשות נציב המים... נציב המים צריך להיות מחויב לכנס את הוועדה. נציבי המים לא אהבו כל כך את הוועדה הזאת...יש נציב שלא אוהב להתייעץ עם אף אחד, ולעומת זאת יש נציב מים אחר, שאולי יותר מדי פתוח לכל מיני רעיונות. צריך למצוא את שביל האמצע".^‎128

יש לציין שלרוב הדוברים שצידדו בהקמתה של רשות מים לא הייתה תכנית ברורה כיצד בדיוק יש לבצע את התהליך, ונראה היה שהכמיהה להקמת הרשות נובעת בעיקר מתסכול לגבי המצב הקיים. לפחות דובר אחד ציין, שתקופת חירום איננה הזמן הנכון להקים גוף חדש מכיוון שהדבר כרוך בהוצאת סמכויות מגופים קיימים תוך כדי מאבקי כוח וחקיקה .^‎129

הוועדה ממליצה שתיבדק האפשרות להפוך את נציבות המים לרשות מים עצמאית ומקצועית, במעמד דומה לזה של בנק ישראל, כפי שנקבע בחוק בנק ישראל התשי"ד-‎1954. כלומר, הרשות תהיה מואגדת ולא כפופה למשרד ממשלתי כלשהו ותפקידה יהיה לנהל, להסדיר ולכוון את משק המים ברמה הארצית והאזורית, בהתאם עם הוראות חוק רשות המים שיחוקק, מדיניות הממשלה והמלצותיה של מועצת מים במתכונת חדשה (ר' תת-סעיף ‎9.2.4.). בראש הרשות יעמוד איש מקצוע בתחום המים שאינו מייצג אינטרס כלשהו במשק המים, שימונה על-ידי הממשלה.

‎9.2.3. קביעת היררכיה משרדית בנושא הטיפול במשק המים

כבר בתחילת עבודתה הגיעה הוועדה למסקנה, שאחת הבעיות המשמעותיות והמהותיות בניהול משק המים בישראל, ואחת הסיבות לחוסר היעילות בתהליך קבלת החלטות וביצוען, היא ריבוי המשרדים הממשלתיים (שהשר לשעבר אבא אבן אמר עליהם פעם שכל אחד מהם פועל כאחוזה פאודלית) והגופים המטפלים בנושא. לא רק שקיים ריבוי משרדים, אלא שלעתים קרובות האינטרסים הייחודיים שלהם מנוגדים אלה לאלה. (ר' תת-סעיף ‎7.3.1.)

לכאורה קיימים כמה גופים האמורים להביא לתיאום המשרדים והגופים השונים: ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, מטה החירום למשק המים והוועדה להסרת חסמים במשק המים, אך למעשה התיאום לוקה בחסר. ועדת השרים מפגרת אחרי הצרכים, מטה החירום דן בנושאים החשובים, אך המסר העיקרי היוצא ממנו הוא תסכול מהקושי להעביר החלטות בממשלה והוועדה להסרת חסמים במשק המים נמצאת בסתירה פנימית, מכיוון שחלק מהחסמים במשק המים מצויים באותו משרד בו הוקמה הוועדה.

למרות שמרבית העדים שהתייחסו לנושא ריבוי משרדי הממשלה העוסקים בנושא המים הסכימו ביניהם שיש לצמצם את מספרם,^‎130 מבחינה מעשית אין ספק, שלמשל, משרד הבריאות הוא הגוף שצריך לטפל במפגעים בריאותיים הקשורים למים, המשרד לאיכות הסביבה מוסמך לטפל בנושאים הקשורים לזיהומים סביבתיים,^‎131 משרד האוצר חייב להיות המפקח על הקצאת והוצאת כספי מדינה בתחום המים ומשרד החוץ חייב להיות מעורב כשמדובר בהסכמים בנושא המים עם מדינות זרות. אולם, יש למנוע כפילויות ולדאוג שהתיאום בין המערכות יהיה מובנה בתהליך העבודה.

באשר למשרד שצריך להיות אחראי לנושא המים בכללותו - על-פי חוק כמו גם למעשה, חוץ מאשר הלובי החקלאי שהיה שמח אילו הנושא היה נשאר בידי משרד החקלאות, הוועדה מצאה הסכמה רחבה על כך, שטוב שהנושא עבר בשנת ‎1996 מידי משרד החקלאות לידי משרד התשתיות הלאומיות.

מבין העדים היו כאלו שחשבו שהמשרד לאיכות הסביבה (שייווסף לשמו גם "ולמשאבי טבע") הוא משרד מתאים יותר לאחריות כוללת לנושא המים,^‎132 ואחרים שמפאת חשיבות העניין הציעו שדווקא משרד ראש הממשלה ייקח את הנושא תחת חסותו. שר התשתיות הלאומיות לשעבר, אביגדור ליברמן, הציע שהטיפול במישור הכולל במשק המים יפוצל בין משרדו, שימשיך לטפל בנושא התפעולי ומשרד אחר - משרד הבריאות או המשרד לאיכות הסביבה - שיעסוק בבקרה, כשלדבריו "הבקרה חייבת להיות במשרד אחר".^‎133

כמובן, מידת האפקטיביות של הטיפול של משרד כלשהו בנושא מסוים, תלויה במידת העניין של השר לקדם את אותו נושא, או לחלופין, המידה שבה הוא מאפשר לפקידים במשרדו לפעול על בסיס מקצועי וללא התערבותו. הבעיה עם העברת הנושא למשרד ראש הממשלה היא שבדרך כלל ראש הממשלה עצמו אינו יכול להתפנות מהנושאים המדיניים הבוערים לנושאים כמו מים, ולא סביר להניח שמשרד ראש הממשלה ימצא לנכון להעסיק כוח אדם מקצועי דווקא בתחום המים. משום כך, הוועדה איננה רואה פגם בכך שעד אשר תוקם רשות עצמאית למים, הטיפול ברמה האסטרטגית יישאר בידי משרד התשתיות הלאומיות ובמסגרת זאת תחוזק נציבות המים (ר' תתי-סעיפים ‎8.2.1. ו-‎8.2.2.).

אולם, חשוב ביותר שתתקיים מסגרת תיאום טובה יותר ברמה הממשלתית בתחום המים מזו הקיימת כיום. בזמן שחשוב שמשרדי האוצר והחקלאות יתרמו את תרומתם הייחודית בנושא משק המים, אין משרדים אלה ממונים על קביעת מדיניות המים בישראל ואל להם לעסוק בחסימת החלטות במישור האסטרטגי או ביצוע החלטות במישור הטקטי. לדעתנו מטרה זו תושג אם תקום ועדת שרים למשאבי טבע, חקלאות ואיכות הסביבה, יחוזק מעמדם של נציב המים ונציבות המים, יבוצע ארגון מחדש של מועצת המים ויתוקן חוק המים בהתאם.

הוועדה ממליצה, שעד אשר תוקם רשות מים עצמאית, יחוזק מעמדם של משרד התשתיות הלאומיות ונציבות המים לידו ויוגדרו בצורה חדה יותר סמכויותיהם של שאר המשרדים בצורה שיוכלו לתרום את תרומתם הייחודית, מבלי שיוכלו לחסום החלטות וביצוע בתחום המים. התיאום בין המשרדים יתבצע במסגרת ועדת השרים למשאבי טבע, חקלאות ואיכות הסביבה. (ר' תת-סעיף ‎9.1.2.)

‎9.2.4. שינוי מבני במועצת המים

אחד הגופים האמורים לפעול מתוקף חוק המים בתהליך קבלת החלטות בתחום המים היא מועצת המים. המועצה מונה כיום ‎27-39 חברים - נציגי הממשלה, נציגי הסוכנות היהודית ונציגי ציבור. לפחות שני שליש מחברי המועצה הם נציגי ציבור, המייצגים את צרכני המים וספקי המים, כאשר לפחות חצי הם נציגי הצרכנים, והרוב המכריע הם נציגי החקלאים. המועצה ממונה על-ידי הממשלה (למעשה על-ידי שר התשתיות הלאומיות) ותפקידה הפורמלי הוא לייעץ לשר הממונה בנושאים שונים המוזכרים בחוק, כמדיניות משק המים, קביעת נורמות וכללים לשימוש במים, הכרזת אזורי קיצוב ואישור תכניות למפעלי מים, קביעת כללים לחישוב מחירי המים ועריכת רשימת נציגי הציבור בבית הדין למים.^‎134 שר התשתיות הלאומיות משמש כיושב-ראש המועצה ונציב המים הוא סגנו, והוא המנהל את רוב ישיבותיה.

על התנהלותה של מועצת המים שמעה הוועדה מפי כמה עדים. מנהלת אגף רישוי וצריכה בנציבות המים הסבירה:

"מועצת המים למעשה דנה בכל שינוי שאנחנו רוצים לעשות במשק המים, שהמשמעות שלו היא שינוי בתקנות, בין אם זה מחירי מים, בין אם זה הקצאות מים, בין אם זה קיצוצי מים וכיוצא באלה. אנחנו נדרשים לגשת למועצת המים, אם אנחנו רוצים לקצץ בכמויות המים, ושם אנחנו צריכים לדון. אנחנו מציגים את הנושא בפני המועצה, שממנה ועדה שתפקידה לשמוע את התנגדויות הציבור והוועדה דנה בהתנגדויות שמגיעות אליה. קודם אנחנו צריכים להפקיד את זה במשך שישים יום על-מנת שהציבור ישמיע את ההתנגדויות שלו ויתייחס להצעות שלנו. ולאחר מכן הוועדה דנה בהתנגדויות ואז אנחנו צריכים לראות אם השרים מקבלים את המלצת מועצת המים או לא. אם כן, זה הולך לתהליך של חתימה על תקנות ופרסומן. התהליך הזה בדרך כלל, בזמנים טובים כשיש לנו שיתוף פעולה של כולם, אורך שלושה עד שלושה וחצי חודשים. כשאין לנו שיתוף פעולה, העסק נמשך".^‎135

נציג האוצר פירט קצת יותר את מה שבעיני משרדו מצטייר כשורש הבעיה. לטענתו, מכיוון שרוב החברים הפעילים במועצה הם נציגי החקלאים, מצליחה המועצה לעכב החלטות ממשלה להן מתנגדים החקלאים.^‎136

היועצת המשפטית של נציבות המים לשעבר, אורה תמיר, הציגה בפני הוועדה נקודת ראות קצת שונה, עם פרספקטיבה היסטורית. לטענתה, בזמן שבעבר מדיניות המים נבנתה מלמטה, תוך התייעצות אמיתית עם מועצת המים, שרק לאחריה נתקבלו החלטות בממשלה, מאז ‎1977, החלה התעלמות מהמועצה.היום, טענה תמיר, רוב הדברים הרלוונטיים נחתכים בממשלה ומשרד האוצר, והשפעת המועצה הצטמצמה.^‎137

ד"ר אלון טל העלה בפני הוועדה הצעה, שמועצת המים תהפוך "מגוף מייעץ בלבד לגוף שמקבל החלטות עקרוניות במשק המים".^‎138 הגוף, לפי הצעה זאת, יכלול אנשי אקדמיה מתחומים שונים, נציגי כל משרדי הממשלה הרלוונטיים למשק המים, נציגים של רשויות מקומיות, עירוניות ואזוריות, נציגי גופים ירוקים ונציגי אגודות המים.

פרופ' הלל שובל הציע לתת בידי המועצה, שתהיה "גוף בלתי תלוי, שיהיה גוף מקצועי, שגם ייצג אינטרסים, ויהיה כפוף לממשלה אך בלתי פוליטי", את תפקיד התכנון במשק המים.^‎139

ד"ר ערן פייטלסון פרט קצת יותר בנושא זה והציע שמועצת המים תפעל כמו המועצה לתכנון ובנייה. המועצה, שייוצגו בה כל הגורמים השונים, עם זכות הצבעה רק לנציג רשמי או ממלא מקום אחד קבוע, תיפגש אחת לחודש, חודשיים או שלושה חודשים והיא זו שתקבע את המדיניות. אישור הממשלה יידרש רק בנושאים ארציים. נציב המים, שכמובן יוכל להציע הצעות כמו שאר חברי המועצה, יהיה זה שיבצע את המדיניות שהמועצה תקבע, כפי שהיום עושה ראש מנהל התכנון במשרד הפנים על בסיס החלטות המועצה לתכנון ובנייה. בדרך זו תיווצר מערכת של איזונים ובלמים והמשחק הפוליטי יוכל להתבצע כהלכה.^‎140

הוועדה ממליצה שמועצת המים תישאר גוף מייעץ לנציבות המים או לרשות המים העצמאית, לכשזו תקום. מבחינת המבנה, הוועדה ממליצה שמספר החברים במועצת המים יקטן בצורה ניכרת והרכבה ישתנה, כך שתכלול מומחים ואנשי מקצוע לצד נציגים של הממשלה ונציגים של הצרכנים והמפיקים. נציגי הצרכנים יכללו את נציגי החקלאים, נציגי הצרכנים העירוניים ונציגי גופי איכות הסביבה. בכדי שיובטח למועצה תפקיד קונסטרוקטיבי בגיבוש המדיניות, אסור שיתקיים מצב שבו יש לקבוצה אינטרסנטית כזו או אחרת השפעה מכרעת על המלצותיה או החלטותיה.

‎9.2.5. סיום המשבר בחברת "מקורות"

החברה הממשלתית "מקורות" הנה הגוף המבצע הגדול והחשוב ביותר במדינת ישראל בתחום משק המים (ר' תת-סעיף ‎7.3.2.), אך מאז סוף שנות ה-‎80 היא נמצאת במצוקה כספית וארגונית קשה.

מקור המצוקה הכלכלית בכך ש"מקורות" פעלה כל השנים על בסיס ‎cost plus, כשהממשלה מכסה את ההפרש בין הכנסותיה והוצאותיה באמצעות סובסידיה.^‎141 הסיבה העיקרית לפער בין הכנסותיה והוצאותיה היא, שלמרות ש"מקורות" מספקת למעלה מ-‎60% מהמים לצרכנים בישראל ויש הטוענים שיש לה מעמד מונופוליסטי, לא הייתה לה בעבר וגם אין לה בהווה שליטה על מחירי המים, ומחירי המים לא כיסו את העלויות.^‎142 בנוסף, במהלך השנים נשחק הונה של "מקורות", לאחר שבעבר דוחות החברה לא לקחו בחשבון פחת ועלויות הון, והממשלה הייתה זו שקבעה את היקף תקציבי הפיתוח שלה.^‎143

בסוף שנת ‎1993, נחתם בין "מקורות", משרד האוצר ומשרד החקלאות "הסדר עלויות", שאמור היה להסדיר את מצבה הפיננסי של החברה, כך שתהפוך לחברה עם הון עצמי של למעלה ממיליארד שקל, שעל בסיסו תוכל לגייס כספים בשוק ההון.^‎144 על-פי אותו הסכם נקבע גם שעלויות הון יילקחו בחשבון בעת קביעת מחירי המים.^‎145

ב-‎1996 החליטה הממשלה על שינוי מבני של החברה, שיביא לפיצולה לכמה חברות: אחת "מקורות נכסים בע"מ", השנייה "מקורות פיתוח בע"מ" (שאמורה הייתה לעסוק בביצוע פרויקטים בתחום מערכות המים, הביוב והניקוז, מתקני טיהור שפכים, סינון מים והתפלה, ומפעלי השבת קולחין), והשלישית "מקורות אחזקות בע"מ".^‎146

כיום מוצג השינוי המבני כדלקמן: "מקורות אחזקות" תהיה בבעלות מלאה של המדינה; המדינה ו"מקורות אחזקות" יחזיקו כל אחת ב-‎50% ממניות "מקורות נכסים", שתחזיק במתקני המוביל הארצי ונכסים שמעבר לקו הירוק; "מקורות אחזקות" תחזיק גם באופן מלא ב"מקורות אספקת מים", שתהיה אחראית על אספקת המים השוטפת לציבור ופיתוח מקורות מים קונבנציונליים וב"מקורות ייזום", שתתחרה מול השוק הפרטי במכרזי התפלה, הקמת מכוני טיהור, תפעול מערכות מים וכו'.^‎147

אולם, עד היום לא בוצעה הרפורמה המוצעת ולמרות שנראה שהסכם קרוב היום מאי פעם, יחסי החברה עם הממשלה הם יחסים של חוסר ודאות. מאז ‎1998 מתבססים היחסים על הסדר שמתחדש כל שלושה חודשים.^‎148 בינתיים השתתפותה של הממשלה בתקציב "מקורות" ירדה מ-‎611 מיליון שקל ב-‎1993 ל-‎165 מיליון שקל בשנת ‎1998¹⁴⁹ ולאור עתידה הלוט בערפל של החברה, היא נתקלת בקשיים הולכים וגוברים כאשר היא פונה למערכת הבנקאית בכדי לגייס כספים.^‎150

התלונות הנשמעות נגד חברת "מקורות", הן בחוגי משרד האוצר והן מגורמים חיצוניים למערכת, הן רבות ומגוונות. בעבר נאמר שמצבת כוח האדם של "מקורות" גדולה מדי. ואמנם, בשנת ‎1989 קוצצה מצבת כוח האדם של "מקורות" בשני שליש לכ-‎2,000¹⁵¹ וכיום היא עומדת על כ-‎1,620.¹⁵² תלונה שנייה היא שעובדי "מקורות" הם השכירים עם המשכורות הגבוהות ביותר במדינה אחרי אלו של חברת חשמל. תשובת "מקורות" היא שהעובדים צוברים שעות נוספות רבות ושגם אם המשכורות גבוהות, אחוז עלויות השכר מתוך המחיר הנגבה בפועל עבור המים, הוא פחות מ-‎10%.¹⁵³ תלונה שלישית היא שחברת "מקורות" הנה חברה יקרה.^‎154 חברת "מקורות" מכחישה שהיא חברה יקרה, אך איננה פוסלת מאמץ להתייעלות בתפקודה.^‎155

מחלוקת נוספת קשורה לתחומים בהם מותר ל"מקורות" לעסוק. משרד האוצר היה רוצה ש"מקורות" תעסוק רק בהובלת מים ואספקתם,^‎156 בזמן שמנהלי "מקורות" רוצים להשתתף, יחד עם גורמים עסקיים, גם בהקמת מפעלי התפלה וטיהור. לפני כשנה נכנעה הממשלה ל"מקורות" והסכימה לאפשר לה להקים מתקן התפלה למי-ים ליד תחנת הכוח באשדוד בשיטת ה-‎turn key (כלומר, "מקורות" תקים את המתקן אך תעביר את ההפעלה לגורם אחר), וזאת לאחר שהציגה לוחות זמנים קצרים, מחיר נמוך והתחייבה להוציא מכרז להפעלת המתקן. אך לטענת נציגי האוצר, "'מקורות' לא עמדה באף אחד מהתנאים שהיא עצמה הציבה"^‎157 והחשב הכללי איים לבטל את העסקה כולה. "מקורות" טוענת, בתגובה שלא כך פני הדברים.^‎158

משני שרי חקלאות לשעבר, שמעה הוועדה שלדעתם, למרות הבעיות בתפקודה של "מקורות", בגלל מצב החירום יש לאפשר לה לפעול מיד בנושא הקולחין.^‎159 באופן כללי, מעדויות רבות שהוועדה שמעה, אין עוררין על כך ש"מקורות" היא חברה מיומנת ומקצועית.

בעיה נוספת שצוינה היא שבהעדר החלטה סופית לגבי עתידהשל "מקורות" - לא ברור אם החברה תופרט תחולק או תושאר פחות או יותר במתכונתה הנוכחית - "'מקורות' משחקת את המשחק כדי לשמר את הכוח שבידיה".^‎160 העדר ההחלטה גורם גם לכך שהחברה פועלת כבר שנים רבות בסכיזופרניה, בין להיות חברה פרטית ובין להיות גורם לאומי.^‎161

לפי תכנית האב (מעבר) לפיתוח משק המים בשנים ‎2002-2010, שהוצגה על-ידי האגף לתכנון של נציבות המים ב-‎30 בינואר ‎2002, מתוך ‎17,105 מיליון שקל שיש להשקיע במפעלי פיתוח עד שנת ‎2010 בכדי לייצב את מצב משק המים בישראל, "מקורות" אמורה להשקיע ‎9,672 מיליון - כלומר למעלה ממיליארד שקל לשנה. (ר' טבלה מס' ‎10 בעמ' ‎57) אולם, לדברי מנהל אגף התכנון בנציבות המים, בשנים מאז ‎1993 ביצעה "מקורות" בממוצע עבודות רק בכ-‎500 מיליון ש"ח לשנה - כלומר, רק חצי ממה שמצופה ממנה עכשיו והוא חושש שכושר הביצוע של החברה יוגבל בשל קשיים בגיוס כספים ו"מגבלות שהאוצר שם" על החברה.^‎162 אין ספק, שגם אם תכנית האב לא תבוצע "ומה שהיה הוא שיהיה", "מקורות" לא תוכל להמשיך לפעול ביעילות וברמת האמינות הדרושה אם לא ישונה המצב בעתיד הקרוב.

במשך שנים רבות, ולמרות החלטות ממשלה בנידון, לא חוסל המשבר בין "מקורות" לממשלה, והוטחו האשמות מכל הכיוונים בשאלה מי אחראי למצב. בנוסף להאשמות הדדיות בין משרד האוצר ו"מקורות" נטען בפני הוועדה על-ידי נציגי משרד האוצר שמשרד המשפטים ורשות החברות הממשלתיות מעכבים הסדר,^‎163 בזמן שנציגי "מקורות" טענו שהיועץ המשפטי לממשלה הוא המעכב. ^‎164 לאחרונה נודע לוועדה שהושגו הבנות בין משרד האוצר לבין "מקורות".

הוועדה התרשמה מפעילותה בשטח של חברת "מקורות" ומהעובדה שהחברה נערכה באופן מעשי למלא תפקיד מרכזי בכל הנוגע לפיתוח משק המים, בתיאום עם נציבות המים.

הוועדה מצרה על כך שבמשך למעלה מעשור לא נקבע סופית מעמדה, מבנה ותפקידיה של "מקורות", דבר שהזיק ליכולתה לפעול בצורה אפקטיבית. המאבק המתמשך בין משרד האוצר ובין "מקורות" לא היטיב עם משק המים. משום כך מברכת הוועדה על ההבנות שהושגו לאחרונה בין משרד האוצר לבין חברת "מקורות" וקוראת לגורמים המעורבים במשא ומתן לגבש סופית את ההסדר בין הצדדים ולממשלה לאשרו בהקדם.

‎9.2.6. שאלת הפרטת משק המים

הטיפול בנושא "מקורות" (ר' תת-סעיף ‎9.2.5.), כמו גם בנושאים רבים אחרים במשק המים, מעלה את השאלה באיזו מידה משק המים צריך להיות מנוהל על-ידי רשויות וחברות ממשלתיות, או שכדאי שיעבור - לפחות באופן חלקי - לידים פרטיות. דוח ארלוזורוב עסק בנושא זה בהרחבת מה:

"שירותי מים וביוב ניתנים בדרך כלל על-ידי חברות ציבוריות הנמצאות בבעלות הממשלה. יוצאות מן הכלל בתחום זה הן מספר מדינות באירופה כגון צרפת, ספרד ולאחרונה גם בריטניה, בהן השירותים הנ"ל נמצאים בשליטת המגזר הפרטי.

בעשור האחרון מדינות רבות בעולם, כולל מדינות מתפתחות, הגיעו למסקנה שהשירותים הניתנים על-ידי חברות ממשלתיות סובלים מלקויים רבים ושיש להעביר לפחות חלק מהתפקידים הקשורים לאספקת מים וביוב לידי הסקטור הפרטי.

יש להבדיל בין המונח 'הפרטה' המתייחס בדרך כלל להעברת הבעלות על המתקנים, מניות החברה וכל התפקידים הקשורים לאספקת השירותים לחברות פרטיות, לבין 'שיתוף הסקטור הפרטי' המתייחס להעברת חלק מהתפקידים הקשורים להספקת השירותים לסקטור הפרטי, כאשר הבעלות על המתקנים נשארת בידי הממשלה.

הניסיון שנרכש במקומות שונים בעולם מראה ששיתוף הסקטור הפרטי יכול להבטיח ניהול יציב, יעיל יותר, לספק לצרכן שירותים ברמה גבוהה יותר ולאפשר גיוס הון פרטי לכיסוי חלק מההשקעות הדרושות ועל-ידי כך למנוע או לצמצם את הצורך בסבסוד ממשלתי".^‎165

נראה שישראל קיבלה את הגישה הזאת כמעט במלואה, כפי שהדבר בא לידי ביטוי בהפרטתה של תה"ל ב-‎1996, בחוק תאגידי מים וביוב תשס"א-‎2001, מכרזי התפלת מי-הים, מכרזים להתפלת מים מליחים, ומכרזים להקמת מפעלי טיהור שופכין (מט"שים).

לפחות שלושה מהעדים שהופיעו בפני הוועדה התייחסו לנושא. כך טען פרופ' הלל שובל שהבעיה עם תה"ל (ולמעשה גם עם "מקורות") שלשתיהן היה אינטרס לתכנן ולבנות, מכיוון שעל זאת הייתה פרנסתן.

"אם לא בונים אז אין פרנסה. לדעתי, אפשר להשיג ייעוץ תכנוני טוב מהשוק החופשי... הזמנת התכנון צריכה לבוא ממשרד ממשלתי ובסופו של דבר זה צריך לעבור את אישור הממשלה ולהיות מחייב".^‎166

ד"ר ערן פייטלסון הסביר שמילת המפתח איננה הפרטה אלא תחרותיות. מה טעם להפרטה של מונופול טבעי, אם תוך כדי ההפרטה אתה מאבד את כושר הבקרה על מה שקורה במונופול והרווחים פשוט זורמים לבעל הון יחיד? הדבר שונה כאשר אפשר לקיים תחרות אמיתית, כמו בהקמת מתקני התפלה או מפעלי טיהור.^‎167

להערכתו של פרופ' אורי שמיר:

"הפרטה צריכה להיכנס לתוך משק המים בהיקף יותר גדול מכפי שהיא היום. אם אנחנו מחלקים את משק המים לשלושה בלוקים: ייצור, הולכה וחלוקה... בצד הייצור אפשר להפריט באופן כמעט מלא, כפי שעושים היום... זה לא כולל את המערכות הטבעיות, רק מערכות מלאכותיות, שכוללות את השפכים, את המים המליחים והתפלת מי-ים. במערכת ההולכה הראשית יש מונופול טבעי. איש לא יקים עוד מפעל ארצי אחד ולא את המערכות האזוריות... את מערכת ההולכה תנהל או חברה פרטית או חברה ממשלתית, לא חשוב מה, אבל היא צריכה להיות מוסדרת... בצד של החלוקה, במערכות העירוניות, כבר ישנה כניסה די מסיבית היום לכיוון של ההפרטה".^‎168

יש לציין, שלאחרונה הועלו מחשבות שניות בעולם לגבי כיוון התפתחות זה. כך בוועידת המים הבינלאומית, שהתקיימה בשבוע הראשון בדצמבר‎2001 ועסקה במשבר המים העולמי, ציינו דוברים רבים ש:

"במרבית המדינות והערים בהן הופרטו משקי המים, חלה הרעה באיכות המים ובתחזוקת מפעלי המים - ומחירי המים לצרכן עלו. יתר על כן, משלמי המסים במדינות אלה נדרשו, באמצעות ממשלותיהן, לערוב לרווחיות של החברות הפרטיות שרכשו את מפעלי המים ואת חברות המים הציבוריות והממשלתיות... הדוברים אמרו כי הטענה לפיה המכרזים הבינלאומיים לניהול משקי מים יוצרים תחרות המביאה למחירים נמוכים, לא הוכחה במציאות. אחת הסיבות לכך היא השליטה של ענקים בינלאומיים על תעשיית המים וניהול משקי מים..."^‎169

אין להתעלם מהעובדה שבמדינה קטנה כמו ישראל, שפתיחת השוק לתחרות חופשית בענפים בהם נדרשות השקעות גדולות, עלולה להוביל להשתלטות מונופוליסטית עליהם. לאחרונה עלו חששות כאלו לגבי ענף ההתפלה וזאת מאחר וקיימת אפשרות סבירה כי קבוצת ‎D.I.V, המורכבת מהחברות דנקנר אלדן השקעות, הנדסת התפלה וחברת המים הבינלאומית ויונדי, שזכתה במכרז ההתפלה הראשון באשקלון, תזכה במסה קריטית של מכרזי התפלה וכתוצאה מכך קבוצות אחרות יימנעו מלהגיש הצעות במכרזי ההתפלה עתידיים.^‎170

הוועדה התרשמה שהכנסת גורמים פרטיים למשק המים הנה תופעה חיובית, אך היא מבקשת להזהיר, שיש תחומי פעולה שרצוי שיישארו בידי גופים ציבוריים, כמו למשל תכנון ברמה הלאומית והאזורית, אחריות כוללת להקמת מערכות ארציות (כמו צנרת, מערכות החדרה ומאגרים) והכוונה ועידוד של המחקר. לעומת זאת יש תחומי פעולה שרצוי שישתתפו בהם גורמים פרטיים על בסיס תחרותי, בעיקר כשמדובר בהקמת מפעלים גדולים כמו מתקני התפלה ומט"שים ואספקת שירותי מים וביוב במישור המוניציפאלי. הוועדה ממליצה שמקבלי ההחלטות ילמדו מניסיונן של מדינות אחרות בנושא העברת חלקים של משק המים לידים פרטיות.

‎9.3. חקיקה והתחום המשפטי

כפי שהוצג בפרק אשר סקר את הנושא המשפטי (פרק ‎5), המצב המשפטי של משק המים סבוך למדי. ולמרות זאת, לפחות שלושה מהעדים שהופיעו בפני הוועדה שיבחו את חוק המים. היועץ המשפטי הראשון של נציבות המים, חבר הכנסת לשעבר מרדכי וירשובסקי, ציין שלמרות שמדובר בחקיקה מאוד ותיקה, היא מדגישה את העובדה שהמדינה הבינה כבר בראשית דרכה את חשיבות נושא המים והמחסור בהם.^‎171

פרופ' יואב כסלו הרחיק לכת באומרו:

"חוק המים שלנו, שלפיו המים הם קניין הציבור, הוא חוק מתקדם ונאור, ואולי אין חוק כזה בשום מקום אחר בעולם. יש הרס גדול של משאבי מים, בעיקר משאבים תת-קרקעיים, בהרבה מקומות בעולם, ולנו יש חוק שיכול לעזור לנו למנוע את זה".^‎172

ד"ר אלון טל סייג מעט את המחמאות שהוא עצמו נתן לחוק המים:

"כש(חוק המים) נחקק ב-‎1959 בכלל חשבו שזה החוק הכי טוב בעולם. תיקנו אותו ב-‎1971 ומאז לא ראינו רענון... אחת המסקנות של הסקר (שערך מכון הערבה לענייני הסביבה) היא שיש צורך לתקן את חוק המים ולהוסיף גם את העניין של מים לטבע".^‎173

אין ספק שהחקיקה בנושא המים בכלל וחוק המים בפרט, ראויים לתיקון ולטיפול מעמיק ויסודי. לפיכך מברכת הוועדה את משרד התשתיות הלאומיות ואת המחלקה המשפטית של נציבות המים על פעילותן הנוכחית בכיוון זה, תוך שהיא ערה לבעיות העומדות בפניהן.^‎174 הוועדה מברכת גם על יוזמתם של גופים חוץ ממשלתיים שונים, כמו החברה להגנת הטבע, מכון הערבה לענייני הסביבה ו"אדם טבע ודין", הפועלים לאכיפת החוקים הקיימים ולתיקונם.

‎9.3.1. איחוד חוקי המים תוך קביעת מדיניות מרחבית

בעוד שמחזור המים הוא תהליך אחד המתחיל בטיפת המים הראשונה שנופלת לקרקע, ממשיך בניקוז טיפות המים, ירידתן למי התהום, הפקת המים, חלוקת המים לצרכנים, הפיכת המים לשפכים, הובלת השפכים והמים עד לטיהורם ולניצול החוזר שלהם בתור קולחין, הרי שהחקיקה המסדירה את נושא משק המים בישראל מפוזרת על פני חוקים ותקנות רבים.^‎175 כתוצאה מהפיצול בהסדרת הנושא, המציאות בפועל היא שהטיפול בנושא מצוי בידיהם של גורמים רבים, ומשולל כל גישה מרחבית, שיש בה כדי לפקח על תפעול המערכת. יש בכך גם כדי להקשות על האכיפה הראויה בתחומים שונים.

חקיקת המשנה בעייתית משום שפעמים רבות אין צורך באישורה על-ידי ועדה מוועדות הכנסת, וכך נוצר מצב שבו הציבור, באמצעות נבחריו, אינו שותף אמיתי ומלא למדיניות המים.

הועדה ממליצה להסדיר את עיקר חוקי המים תחת מטריה מקיפה אחת, שניתן יהיה ללמוד ממנה על מדיניות המחוקק בנושא המים ועל סמכויותיהם של הגופים השונים. כמו כן, מוצע שנושאים חשובים שמוסדרים כיום בתקנות ובחקיקת משנה ייכללו בגדר החקיקה הראשית הן לשם העלאת המודעות הציבורית לנושאים אלה והן לשם שיפור אכיפתם.

‎9.3.2. התאמת החקיקה למציאות המשתנה

חוק המים והחוקים הנוספים שעניינם מים, אינם משקפים את המצב הקיים בפועל. כך למשל, החלטות הממשלה בעניין העברת סמכויות לשר התשתיות הלאומיות לא גובו בתיקון מתאים בחוק המים. גם מפלס הכינרת הקבוע בצו המים (קביעת מפלס הכינרת), התשכ"ח- ‎1968¹⁷⁶ אינו מעודכן ביחס לשאיבה בפועל. בנוסף, ככלל, החקיקה איננה צופה מצבי חירום אלא רק מגיבה עליהם. כך למשל, אין החקיקה ערוכה לעסוק ביעילות בחיסכון במים בשנים שחונות.

החקיקה גם מפגרת אחר שינויים ארגוניים ומוסדיים שחלו במהלך השנים במשק המים ואיננה מאפשרת שינויים הנראים היום כחשובים. כך למשל, לאור שנים של ניהול בלתי מאוזן של משק המים, הועלתה ההצעה לחייב את נציב המים, על-פי חוק, לנהל משק מים מאוזן, ולתת לו את הכלים לעשות זאת. לפי דבריו של מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות, יאיר מעיין, חוק משק המים שמשרדו שוקד על הכנתו,

"אמור להסדיר את המעמד הרגולטורי של הנציבות וגם איזשהו גוף בלתי תלוי שיקבע את מחיר המים בעתיד ולא יושפע לא מוועדת הכספים ולא משרים, ויהיה הרבה יותר עצמאי".^‎177

הוועדה ממליצה לגבות את החלטות הממשלה השונות שנתקבלו בנושאי המים בתיקוני חקיקה מתאימים ולהקנות בחקיקה סמכויות גמישות יותר בנושא החיסכון במים בשנים שחונות, בהן לא ניתן לנהל את משק המים באופן שגרתי. כמו כן, ממליצה הוועדה שחוקי המים יאפשרו פרשנות רחבה וגמישה ביחס לאפשרויות לשימושים חדשניים במים (כמו מים מותפלים), הנובעים מהתפתחויות טכנולוגיות.

הוועדה ממליצה לתקן את החקיקה כך שתשקף את השינויים המוסדיים שהתרחשו במהלך השנים ואת השינויים הרצויים בעתיד, בעיקר בתחום סמכויות נציב המים ונציבות המים בתקופת הביניים, המבנה והסמכויות של מועצת המים, הקמתה של רשות מים עצמאית בעתיד וקיצוץ במספר הגופים המטפלים בנושא המים. (ר' תתי-סעיפים ‎9.2.4. ו- ‎9.2.1.)

‎9.3.3. פישוט ההליכים הבירוקרטיים

פעמים רבות ההליכים הקבועים בחוק המים לשם קבלת החלטות על-ידי הגופים המבצעים, הם הליכים מסורבלים. כך למשל, על אף קיומן של סמכויות נרחבות לשר התשתיות הלאומיות בנוגע להסדרת השימוש במים באזורי קיצוב, ההליך לקביעת המדיניות על-ידי השר (הקבוע בסעיפים ‎37 עד ‎41) מסורבל ביותר. ההליך כולל התייעצות עם מועצת המים ועם ועדת האספקה, הנחת תכנית מפורטת בנציבות המים וברשויות המקומיות ומתן אפשרות לכל צרכן מים באזור קיצוב, אשר מחיר המים המסופקים לו עתיד להתייקר כתוצאה מההסדר החדש, להתנגד להסדר בתוך ‎60 ימים מיום פרסומו. השר אינו רשאי להתקין הסדר, אלא לאחר שניתנה לכל מתנגד ההזדמנות להשמיע את טענותיו לפני מועצת המים או ועדה מוועדותיה. הליך זה כרוך בבירוקרטיה לא מועטה ועלול, על כן, לארוך זמן לא מועט. דא עקא, כי בעת שנדרש קיצוץ מהיר בשימוש במים באזור מסוים או לשם מטרה מסוימת, יש צורך ששינוי זה ייעשה במהירות בהליך קצר ופשוט לתפעול. ההליך הבירוקרטי הקיים אינו מתיישב עוד עם השינויים הטכנולוגיים, כמו שירותי הפקס והאינטרנט, המאפשרים לכל מי שחש כי נפגע כתוצאה מהחלטה מסוימת הזדמנות מהירה ופשוטה להביע את עמדתו המנומקת.^‎178

בהקשר זה ניתן לשקול מחדש את מידת הצורך בבית-דין מיוחד למים.^‎179 מחד, ייתכן שמוטב לחזק את סמכויותיו של בית-הדין הקיים ולראות בו הגוף המוסמך להכריע בכל התביעות שעניינן משק המים בישראל, על מנת שגם יוכל להוות גורם מרתיע. מאידך, לא ברור אם יש צורך בבית-דין כאמור וייתכן שניתן להסתפק במערכת בתי-המשפט הרגילה.

הוועדה מברכת על יוזמת נציבות המים לפשט הליכים בירוקרטיים על-ידי שינוי ההליכים הקבועים בחוק, וממליצה שייבדקו ויפושטו ההליכים המשפטיים לכל אורך תהליך קביעת המדיניות וביצועה.

‎9.3.4. מדיניות אכיפה

המשימות המוטלות על נציבות המים על-פי החקיקה הן משימות מרובות ונכבדות. עם זאת, הכלים המוקנים לשם אכיפת ההחלטות והסמכויות מועטים. הבעיה חמורה במיוחד בתחום השמירה על המים, החיסכון במים על-ידי גופים ציבוריים וזיהום המים על-ידי מפעלי תעשייה.

מדיניות האכיפה חשובה במיוחד לגבי הרשויות המקומיות, העושות שימוש רב במים. מעדותו של שר התשתיות הלאומיות לשעבר, אביגדור ליברמן, למדה הוועדה על ניסיונו הכושל לקבוע קיצוץ בשיעור של ‎15% בצריכת המים ברשויות המקומיות בשנת ‎2001 לעומת שנת ‎2000.¹⁸⁰ כיום, נעשית אכיפת התקנות שעניינן חיסכון במים בעיקר על-ידי הפקחים העירוניים ברשויות המקומיות. לאחרונה, הוסמכו על-ידי נציבות המים פקחים לאכיפת תקנות החיסכון השונות.

בישראל כמעט ולא קיימת אכיפה אזרחית. ייתכן ופיתוח מערכת של אכיפה אזרחית תגרום לכך שהציבור יחוש, שהוא שותף להחלטות בנושא משק המים והדבר גם יעודד אותו לחיסכון. מניסיונן של מדינות בהן נערכה תכנית לחיסכון באמצעות הציבור למדה הוועדה, שאכיפה יעילה היא פונקציה של השתתפות גדולה יותר של הציבור בתהליך בצורות שונות. כך למשל, ייתכן ובאמצעות האפשרות להגיש קובלנות או תובענות ייצוג בנושאים של השמירה על המים, חיסכון במים וזיהום, אפשר יהיה להעלות את מודעות הציבור לחשיבות השמירה על המים ועל איכותם. ניתן גם לפרסם לציבור באופן מסודר את כל התקנות והכללים שעניינם חיסכון במים, לרבות אביזרים חוסכי המים המומלצים על-ידי האגף לחיסכון בנציבות המים. (ר' נספח מס' ‎14)

הוועדה ממליצה לעגן בחקיקה הוראות ברורות בנוגע לדרכי האכיפה של דיני המים, שיעניקו לרשויות כלים אמיתיים לביצוע המשימה. בראש ובראשונה מוצע לחזק את סמכויותיו של נציב המים ולאפשר לו להפעיל את הסמכויות המוקנות לו בחוק בצורה יעילה ופשוטה, כמו למשל על-ידי מתן אפשרות לקביעת פיצויים עונשיים. הוועדה מציעה שככלל ייקבעו נוהלי אכיפה פשוטים, כמו עבירות של ברירת משפט בשיעורים משתנים, בייחוד בתחום החיסכון והשמירה על המים.

הוועדה מברכת על מגמת שיתוף הפעולה המסתמן בין הרשויות המקומיות לבין משרד התשתיות הלאומיות ונציבות המים, לשם הגברת האכיפה העירונית ומקווה שמגמה זו תתחזק.

הוועדה מציעה שייבדקו הדרכים השונות לייעל את האכיפה על-ידי הגדלת מודעות הציבור לנושא דיני המים, והאפשרויות להפעילם.

‎9.4. החיסכון במים

כאשר קיים חוסר איזון בין היצע וביקוש למוצר מסוים, ניתן לפתור את הבעיה באמצעות מחירו של המוצר, או, במידה ורוצים לשמור על רמת מחירים מסוימת, יש להגדיל את ההיצע של המוצר ו/או להוריד את הביקוש עבורו. מכיוון שהמדינה החליטה לטפל בבעיה בדרך השניה (למורת רוחם של רוב הכלכלנים ואנשי משרד האוצר), ומכיוון שהגדלת ההיצע באמצעות השבת מי-קולחין, התפלת מים מליחים והתפלת מי-ים ויבוא, איננה פעולה שניתן לבצעה במהירות (והגדלת ההיצע באמצעות גשמים הנה ברובה בידי שמיים), לפחות בתקופת ביניים של שנתיים שלוש, יש חשיבות עצומה לחיסכון במים - כלומר שימוש חסכני במים.

בנוסף ליתרון הזמן יש לחיסכון גם יתרון נוסף - הוא זול יותר מייצור מים. יונה כהנא הסביר זאת במילים האלו:

חיסכון לכשעצמו זה מקור מים זול, זמין ומיידי. אבל כשאתה מדבר על התפלה לעומת חיסכון, ההתפלה גוררת אחריה רכבת של הוצאות נוספות. זה הגדלת קווים, בין אם זה הקווים להולכה של "מקורות" או אחרים, ובין אם זה בתוך העיר... גם מערכת הביוב וגם מערכת הטיפול בביוב תצטרך להיות יותר גדולה. אז ההשוואה איננה בין ‎50 סנט (להתפלה) מול אולי ‎10-20 סנט, אלא על ‎70 סנט או יותר מול ‎10-20".¹⁸¹

את החיסכון ניתן לבצע בשתי דרכים: באמצעות החלטה אדמיניסטרטיבית - כלומר, הקצאות או קביעת מכסות, או בצורה וולונטרית.

בהופעתו הראשונה בפני הוועדה הסביר נציב המים שמתוך גירעון של ‎500 מלמ"ק שנוצר במשק המים, הנציבות מבקשת לקצץ ‎100 מלמ"ק נוספים מהמכסות של החקלאות ולהביא לחיסכון של ‎100 מלמ"ק בעיר, שחלקו יבוצע וולונטרית וחלקו (כמו ייבוש מדשאות) יבוצע אדמיניסטרטיבית.^‎182

‎9.4.1. הקצאת מים - מכסות

הקצאת מים לשימושים שונים הנה דרך לטפל במחסור, כאשר המטרה היא לקבוע כמויות מקסימום לכל שימוש ושימוש. בשנת ‎1961 נעשתה הקצאת (קיצוב) מים לכל השימושים השונים - חקלאי, עירוני ותעשייתי.^‎183 בינתיים בוטלה ההקצאה לרשויות מקומיות.^‎184

הקיצוץ הראשון במכסות לחקלאות (כלומר, חיסכון המבוסס על החלטה אדמיניסטרטיבית) נעשה בעת משבר המים ב-‎1986, כשנציב המים צמח ישי הציע קיצוץ של ‎300-250 מלמ"ק.^‎185 מאז נעשה שימוש בכלי זה מספר פעמים, כאשר בסוף ‎2001 ביקש נציב המים לקצץ ‎73% מהמכסות (שנקבעו ב-‎1989) לשנת ‎2002, אך אופשר לו קיצוץ של ‎50% "בלבד".

ההקצאות לתעשייה נעשות אחת לשנה, ב-‎1 בינואר והן נקבעות על-פי נורמות הייצור. ההקצאות לחקלאות נעשות פעמיים בשנה - ב-‎1 בינואר, כאשר מקצים ‎75% מההקצאה וב-‎1 באפריל (לאחר תום עונת הגשמים) כאשר מקצים את השאר. אולם,

"מה שקורה בשלוש השנים האחרונות הוא שהתקנות האלו פשוט לא עובדות כי אנחנו לא יכולים להקצות ב-‎1 בינואר ‎75 אחוזים כי אנחנו כבר מראש יודעים שאין לנו מים..."^‎186

דווקא נציג אגף התקציבים הביע הבנה למצוקה של החקלאים במצב הקיים.

"צריך לקבוע כללים לדרך הפעולה לאחר שנת בצורת כך שהחקלאי יידע מראש כמה עומדים לקצץ לו. מה שקורה כרגע הוא, שאנחנו נמצאים בפתחו של ינואר והחקלאים עדיין לא יודעים מה תהיה מכסת המים שלהם מהשבוע הבא ואילך... בעיה נוספת היא, שהיום קובעים את המכסות לפי שנה שוטפת - מינואר עד ינואר - כשיותר הגיוני היה לקבוע את זה לפי שנת גשמים, כלומר מאפריל לאפריל, כשאתה כבר יודע איזה מין חורף היה לך".^‎187

באופן עקרוני תומך משרד האוצר בביטול ההקצאות, הן לתעשייה והן לחקלאות, מכיוון שהוא רואה בהן שיטה המנוגדת, לדבריו, להיגיון הכלכלי. לגבי החקלאות, השיטה מעוררת התנגדות גם מכיוון שהיא פותחת פתח לבזבוז ובמקרים חריגים אף לשחיתות. אפילו שר החקלאות הנוכחי מודה שהשיטה הנוכחית פשטה את הרגל.^‎188

אך אין ספק שעד שמשק המים יוחזר למצב של איזון, ומכיוון שחיסכון וולונטרי יכול להצליח רק במידה מוגבלת, יהיה צורך להמשיך בהקצאות אם רוצים להימנע מהמשך שאיבת היתר. שאול ארלוזורוב הציע שכל עוד יש צורך בהקצאת מים במדינת ישראל, ייקבע בחוק שהיא תהיה פונקציה של מצב המאגרים.^‎189

הוועדה תומכת בביטול הדרגתי של שיטת הקצאות המים, אך ממליצה שכל עוד ממשיכה שיטת ההקצאות לחקלאות, היא תיעשה בצורה שתאפשר לחקלאים לתכנן את השנה על-פי לוח השנה החקלאי ולא על-פי לוח השנה התקציבי.

‎9.4.2. חיסכון במים במגזרים שונים

ההתייחסות לנושא החיסכון במים בישראל לוקה בחסר. לדבריו של יונה כהנא, בזמן שיוסף במצרים חסך וצבר בשנות השפע והוציא בשנות החסר, אנו נוהגים בצורה הפוכה - מנסים לחסוך בשנות החסר לאחר שבזבזנו בשנות השפע.^‎190

אין ספק שיש צורך דחוף לחנך את הציבור הישראלי לחיסכון במים - או כיצד לא לבזבז מים - בכל ימות השנה, גם בשנים ברוכות וגם בשנים שחונות, ובכל התחומים. רבים מביאים כסיפור הצלחה את חינוכו של הציבור בשנות ה-‎60 שלא לקטוף פרחי בר. החינוך צריך להתבצע במסגרת מערכת החינוך לרמותיה, ובמסגרת אמצעי התקשורת הכתובים והאלקטרוניים.

בכנס שהתקיים בבית-ברל בח' בניסן התשס"ב - ‎21 במארס ‎2002 תחת הכותרת "משק המים בישראל וההשלכות במישור החינוכי", הועלו מספר רעיונות על הדרך הנכונה לחנך את הציבור.^‎191

בנוסף לחינוך, מזה שנתיים עוסק האגף לקידום החיסכון במים בנציבות המים בקידום נושא התקנת התקנות בתחום זה.^‎192

המגזר העירוני

בתקופת משבר המים של ‎1990/91 נוהל קמפיין לחיסכון במים במגזר העירוני, שנחשב להצלחה והשיג חיסכון של כ-‎100 מלמ"ק לשימושים לא חקלאיים - בעיקר במשקי בית. אולם תוצאות הקמפיין התפוגגו בעקבות גשמי הברכה של ‎1991/92.¹⁹³ לדברי נציבות המים, הוכנסו בשנת ‎1991 אביזרים חוסכי מים, אך בזמנו היו קיימים רק שני אביזרים שעמדו בתקן הישראלי, ולא נשאר לאביזרים האלו זכר בשוק הישראלי.^‎194

למרות הניסיון החיובי מהקמפיין בשנת ‎1990/91, במשבר הנוכחי היה עיכוב בלתי מובן בנקיטת אמצעים. כך למשל התקבלה החלטה בוועדת השרים לכלכלה בי"ב בטבת התש"ס - ‎21 בדצמבר ‎1999 לצמצם וליעל את צריכת המים העירונית בכ-‎80 מלמ"ק, אך ההחלטה לא בוצעה.^‎195

בהחלטת הממשלה מאפריל ‎2001 עסק סעיף ‎3 בהיבטים שונים של הקטנת הביקוש למים,^‎196 שבין היתר דרש פעילויות שונות בתחום החקיקה והתקנת תקנות. אחד מסעיפי המשנה דיבר על תיקון החקיקה, שתאפשר הטלת קנסות כספיים, בגין הפרת הוראות חוק המים והפרת תקנות הנוגעות לחיסכון במים. בעקבות החלטה זאת הציעה הממשלה תיקון לחוק המים, שיאפשר לפקחי הרשויות המקומיות לפקח על ביצוע ההוראות בדבר החיסכון במים, כשקנסות שייגבו בשל עבירה על-פי החוק ישולמו לקופת הרשות המקומית.^‎197 הצעת החוק עברה בקריאה ראשונה בכ"ט בשבט התשס"ב - ‎11 בפברואר ‎2002 והועברה לוועדת הכלכלה. כלומר, למרות מצב החירום והצורך לפעול מהר, תעבור יותר משנה לפני שהחלטה זאת תבוצע, אם בכלל.

בחודש אוגוסט ‎2001 התחיל משרד התשתיות הלאומיות בקמפיין אגרסיבי בתקשורת לחיסכון במים, כשהמסר הבסיסי הוא לא להשאיר ברז פתוח מעבר למה שנדרש. לאחר מכן עבר הקמפיין להצגת אביזרים חוסכי מים. בספטמבר קיבלה הממשלה החלטה על חלוקת חסכני מים כשי לעובדי המדינה.^‎198

הוועדה שמעה דיווח של מנהל האגף לקידום חיסכון במים בנציבות המים, באשר לפעולות הננקטות על-ידו, בשיתוף עם משרד התעשייה והמסחר, מכון התקנים ומינהל המים ברשויות המקומיות, להחדרת אביזרים חוסכי מים למשקי בית, משרדים ומפעלים.^‎199 הוועדה קיבלה ממנו גם רשימה של אביזרים כאלו, שקיבלו תו תקן (מסתבר שלרוב האביזרים המצויים בשוק אין תו תקן). אלה כוללים מכל להדחה דו-כמותית שהוא חסכוני יותר מזה שהיה קיים בעבר, מנגנון דו-כמותי להרכבה על מכל הדחה חד-כמותי, משתנה לגברים ללא מים, ווסת ספיקה לברז כיור, ווסת ספיקה למקלחות, מגביל ספיקה לברז כיור, מגביל ספיקה למקלח, מגביל ספיקה מפלסטיק ללא מעטפת מתכת, ראש מקלח חסכוני, מקלח יד חסכונית, ברז חצי אוטומטי וקוצבי גינה (אביזרי השקיה).^‎200

הבעיה היא הפצתם של האביזרים ואין ספק שיש צורך בהחלטה עקרונית להפיצם בצורה אגרסיבית יותר מבעבר - בין עם באמצעות פקחים של נציבות המים ו/או הרשויות המקומיות, או באמצעות מתנדבים, לרבות תלמידי בתי-ספר. לגבי אחת ההצעות לחיסכון במים במשקי בית - שימוש חוזר במים דלוחים, נאמר לוועדה שמשרד הבריאות מתנגד לאשר שימוש במיתקנים להשבת מים דלוחים בבתים צמודי קרקע, מסיבות תברואתיות (בגלל אי-היכולת להבטיח שלא יתערבבו מי-ביוב במים הדלוחים).^‎201

בסך הכל נציבות המים הייתה רוצה להגיע לחיסכון ממוצע של ‎15 אחוז בשימוש במים במשקי בית, שיביא לחיסכון של כ-‎100 מלמ"ק לשנה.^‎202 יונה כהנא טוען שניתן לחסוך כל שנה כ-‎150 מלמ"ק בסקטור העירוני.^‎203 שאול ארלוזורוב דיבר על ‎200 מלמ"ק.^‎204 פרופ' דן זסלבסקי, לעומתם, טען בפני הוועדה שכל ההצעות לחיסכון במים בבית בעצם חוסכות כסף ולא מים.^‎205

הוועדה שמעה דיווח מרתק על שיטת חיסכון שהופעלה בדרום קליפורניה שבארצות-הברית במשקי בית בשנים ‎1977-1975. השיטה התבססה על כך, שכל משק בית קיבל הקצאה שנתית, שהייתה קטנה ב-‎30 עד ‎69 אחוזים מהצריכה לפני שהופעלה השיטה , במחיר כמעט רגיל. חריגה מההקצאה העלתה את המחיר שנגבה בצורה חדה ביותר. בדרך זו הצליחו לחסוך בשנים האמורות ‎40-25 אחוז, בהשוואה עם שנים קודמות.^‎206 באופן עקרוני השיטה עשויה לפעול בישראל, אם כי צוין בפני הוועדה שרמת הצריכה בישראל, אצל כל סוגי הצרכנים, נמוכה עד כדי קרוב ל-‎50 אחוז מזו של קטגוריות דומות של צרכנים בקליפורניה, כך שמעשית אי אפשר להגיע לתוצאות כמו אלו שנרשמו בארצות-הברית.^‎207

למרות המגבלות, נראה שנציבות המים הייתה רוצה להפעיל תכנית דומה בישראל. בכנס למינהל ציבורי, שהתקיים בירושלים ב-‎6 במארס ‎2002, חשף נציב המים, שמעון טל, תכנית אשר על פיה משפחה ממוצעת תזכה במכסת מים בהיקף של ‎24 מ"ק לחודש ותשלם עבורה תעריף של ‎2.65 ש"ח למ"ק לשמונת המ"ק הראשונים, ‎4 ש"ח לשבעה מ"ק נוספים ו-‎5.87 ש"ח לתשעה מ"ק אחרונים. לכל מ"ק מעבר לכך ישלם הצרכן ‎20 ש"ח (!) למ"ק.^‎208

ויכוח מעניין הקיים בין אנשי המים מתייחס לשאלה באיזו מידה נכון לנסות להכתיב לאזרחים כיצד להשתמש במים. בזמן שיוסי ישי טען שהתערבות כזו אינה מקובלת, יונה כהנא השיב שבכל הארצות המתוקנות, לרבות ארצות אירופה וקנדה,

"עושים את זה בצורה חריפה מאוד... בארה"ב זה אפילו הגיע לחוק פדרלי... ורק אנחנו נשארים עם הבעיה הזאת שעוד יש מי שחושב שאסור לנו להגיד לאנשים לא לבזבז. הרי אף אחד לא אומר: אל תתקלח כל יום. אבל אומרים, תעשה את זה בשכל".^‎209

הוועדה התרשמה מכך שבתחומים רבים הקשורים לנושא החיסכון במים בבתי מגורים, כמו למשל התקנת מערכות מים כפולות (למים באיכויות שונות) בבניינים חדשים, התקנת מתקנים לתפיסת גשמים על גגות או בחצרות של בניינים וצמצום אובדן מי הנגר העילי בערים בגלל משטחי בטון שאינם מאפשרים את חדירתם אל מי-התהום^‎210 - נושאים שנציבות המים עוסקת בהם בשיתוף עם הטכניון^‎211 - הדרך עדיין ארוכה לפני שיאושרו התקנים והתקנות הנדרשים ויופעלו תכניות מעשיות ליישומן.

רשויות מקומיות

מכיוון שהרשויות המקומיות משתמשות בכספים שהן גובות מהאזרחים לא רק למטרות של שיפור מערכת המים והביוב, אין להן תמריץ להביא לחיסכון במים, אלא להפך.^‎212 הוועדה הבינה שאחת ממטרות החקיקה, שתאפשר לרשויות המקומיות לגבות קנסות על אי-ציות לתקנות בדבר החיסכון במים ולהכניס את כספי הקנסות לקופותיהן, היא לעודד את הרשויות המקומיות לשתף פעולה במאמץ החיסכון.

מוסדות ציבור וגופים ממשלתיים

דווקא בתחום החיסכון במוסדות ציבור וגופים ממשלתיים נראה שהממשלה פועלת בצורה נמרצת. ביולי ‎2001 קיבלה הממשלה החלטה בדבר התקנת אביזרים חוסכי מים במשרדי הממשלה, החברות הממשלתיות ותאגידים וגופים ציבוריים אחרים.^‎213 בעת שנכחו בישיבה של מטה החירום למשק המים שהתקיים במשרד התשתיות הלאומיות, התרשמו נציגי הוועדה שאמנם נעשה ניסיון רציני על-ידי נציבות המים לבדוק עד כמה מיושמת החלטה זאת. בין היתר נמסר שבנמל אשדוד, למשל, עדיין יש בזבוז עצום של מים.^‎214

תעשיה, מסחר ושירותים

הוועדה שמעה מנציגי התעשיינים, שבתחום התעשייה קיים כבר למעשה חיסכון כמעט אופטימלי בשימוש במים. בתחום המסחר השימוש במים קטן יחסית, ולגבי מלונות נאמר לוועדה שיש מקום לחיסכון, אך הנושא בעייתי מכיוון שמדובר בעיקר בתיירים הנמצאים ממלונות למטרות נופש ולא נוח לכפות עליהם חיסכון. לגבי המלונות שעל חוף הים, דווח לוועדה שנבדקת האפשרות להתפיל את מי-הים הנשאבים מהים למטרות קירור, והמים המותפלים יוזרמו למערכות המים המקומיות.^‎215

בישיבתה בה' באב התשס"א - ‎25 ביולי ‎2001, אישרה ועדת הכלכלה של הכנסת תקנות לגבי רחיצת רכב ושטיפת משטחים מרוצפים. על-פי התקנות החדשות נאסר על השימוש במתקנים לרחיצת רכב שאין בהם מערכת למיחזור מים, נאסר על השימוש במים זורמים מרשת המים לשם רחיצת רכב, ונאסר על השימוש במים זורמים מרשת המים, או במים בלחץ, לשם שטיפת משטחים מרוצפים.^‎216 לגבי רחיצת רכבים, נמסר לוועדה שקיים ספריי המאפשר ניקוי ללא שימוש במים. הוועדה שמעה גם שמתוך כ-‎600 מתקנים לשטיפת רכב ברחבי הארץ, רק כ-‎10 אחוז משתמשים במיתקנים של מיחזור מים.^‎217

מסתבר שבכל בריכות השחייה בארץ יש מתקני מיחזור, ושעומדים לאשר מתקן מהסוג הזה עבור מקוואות.^‎217

גינון

הוועדה שמעה מפי עדים רבים שהגינון בישראל חסר היגיון כשמדובר במדינה שהמים בה במחסור. יונה כהנא התלונן על כך שנתפסנו לגינון אירופי, המבוסס על מדשאות הצורכות כמויות גדולות של מים. הוא הוסיף שכבר בשנת ‎1959 העלתה ועדת מומחים את הנושא הזה עם הרשויות, אך לא נעשה דבר בעניין.^‎218 חבר הכנסת לשעבר יוסף תמיר טען בפני הוועדה ש"במשך כל שנות המדינה לא נמצא אף נציב מים אחד שיזהיר את הגננים ואת ראשי הערים מלהניח דשאים בארץ".^‎219

כמה מים הולכים בישראל לגינון? מנציג משרד הפנים שמעה הוועדה שמדובר בכ-‎180 מלמ"ק, כשמזה ‎70 מלמ"ק הם במגזר העירוני ו-‎110 מלמ"ק משמשים לגינון באזורי שפיים, אודים, חבצלת השרון ודומיהם.^‎220 מנתוני נציבות המים עולה שבשנת ‎2000 עמדו שיטחי הגינון בישראל על כ-‎200,000 דונם, אשר כ-‎130,000 מתוכם מדשאות. מאחר והגידול השנתי מוערך בכ-‎3.5%, הצריכה הממוצעת למים לדונם היא כ-‎900 מלמ"ק וניתן להורידה באמצעות שינוי בסוגי הצמחים המגודלים ושינוי בשיטות ההשקיה לכ-‎600 מלמ"ק לדונם, "בהשקיה נכונה ובהקפדה כל תקנות ואכיפתן, ניתן לחסוך כמות מים של ‎60-50 מלמ"ק".^‎221

לדבריו של פרופ' אבנר עדין, במדינות מסוימות בארצות-הברית, כמו אריזונה וקליפורניה, כמו גם ביפן, דרום-אפריקה ואוסטרליה, מקימים היום שכונות חדשות שבהן ממחזרים את השפכים, בין היתר למטרות גינון והשקיה של פארקים מקומיים.^‎222 מנציג חברת "נטפים" שמעה הוועדה שהחברה עוסקת בפיתוח שיטות השקיה של פארקים, איי תנועה וכדומה ברשויות מקומיות, על-פי הנחיות משרד הבריאות^‎223 ומנציבות המים שמעה, שיש לה "צוות קבוע הנותן הדרכה בנושא גינות חסכניות במים".^‎224

בה' באב התשס"א - ‎25 ביולי ‎2001 אישרה ועדת הכלכלה של הכנסת תקנות הקובעות מגבלות לגבי השקיית גנים וגינות, לרבות לגבי שעות ההשקיה (שר התשתיות הלאומיות ביקש למנוע בכלל השקיה של מדשאות בחודשי הקיץ, אך הוועדה סירבה לאשר את הצעתו) ונאמר שנציב המים יפעל, בהתייעצות עם השר לאיכות הסביבה, לפרסם המלצות "בדבר תכנון גנים חסכוניים במים והשקיית גני נוי".^‎225

חקלאות

יש לציין שבתחום החקלאות ישראל נחשבת לאחת המובילות בנושא החיסכון במים. מאז שנות ה-‎50 ועד אמצע שנות ה-‎90, התייעל המגזר החקלאי בישראל בצורה מרשימה בשימוש במים. כמות המים הנדרשת לייצור קילוגרם אחד של חומר יבש ירד בכ-‎50% במשך התקופה הזאת. ההישג המרשים הזה הושג על-ידי התייעלות בשיטות ההשקיה (בייחוד על-ידי החדרת השימוש בטפטפות ומערכות השקיה ממוחשבות), פיתוח מערכות צומח שצורכות פחות מים כדי לייצר את אותה הכמות של חומר יבש והקטנת צריכת המים באמצעות חממות.^‎226

מהנדסי האגף לחיסכון במים בנציבות המים מקדישים מאמצים

"לאבטחת החיסכון במים והשימוש היעיל במים בייעוץ למשרד החקלאות בבחינת תכניות השקיה, שיקום צנרת ומכוני שאיבה, התאמת לחצי אספקה לאופייני פעולה אופטימליים של מפזרי מים, מעבר לשיטות השקיה יעילות יותר, התאמת מערכות סינון לאיכויות המים השונות, שימוש במערכות פיקוד ובקרה אלקטרוניות, מיחזור מים בחממות וכו'".^‎227

למרות האמור לעיל, התרשמה הוועדה שכשמדובר בהורדת הביקוש למים בחקלאות היום, מדובר פחות בחיסכון נוסף בשימוש במים ויותר בקיצוץ וביטול סוגים מסוימים של גידולים חקלאיים, שהם זוללי מים.

הוועדה מברכת על כל הפעולות הננקטות על-ידי נציבות המים ורשויות אחרות בכדי להביא לחיסכון ממשי במים, למרות שפעולות אלו באו באיחור ואין הן מספיקות. הוועדה

מצרה על כך שבשנה האחרונה גורמים שונים במערכת השלטון לא שיתפו פעולה במידה מספקת עם נציבות המים בכל הנוגע לחיסכון במים בסקטורים מסוימים.

הוועדה ממליצה, שייעשה שימוש מושכל בשילוב של תמריצים ותכתיבים להשגת שימוש יעיל במים בכל הסקטורים - טכנולוגיות של שימוש חסכוני במים ושל בנייה משמרת מים ותמריצים להפעלתם, גינון מותאם לתנאי האקלים בארץ, שיטת תמחור מים שאיננה מעודדת בזבוז, חינוך והסברה לכל מרכיבי האוכלוסייה, חוקים ותקנות המופעלים לטווח ארוך ובעת מחסור.

הוועדה התרשמה מכך שבתחומים שבהם קיימים תקנות, ואביזרים וטכניקות לחיסכון במים, ללא העסקת מספיק פקחים, שיעסקו בפיקוח על מילוי אחר התקנות ובשיווק האביזרים והטכניקות, אי אפשר יהיה להגיע לרמות חיסכון מספיקות. משום כך, ממליצה הוועדה על הקצאת מספיק משאבים כך שנציבות המים תוכל להגדיל את מספר הפקחים שלה, ושתסתיים החקיקה שתאפשר הפעלת פקחים ברשויות המקומיות לנושא החיסכון במים במהירות האפשרית. הוועדה ממליצה שלמרות העובדה שהרגלי צריכת המים בארצות אחרות אינם בהכרח דומים לאלה הקיימים בישראל, ראוי ללמוד מניסיונן.

‎9.5. תמחור המים

השאלה כיצד נקבעים מחירי המים למגזרים השונים במשק, הייתה מאז ומתמיד נושא שנוי במחלוקת וזכתה להתייחסות בדוחות רבים של מבקר המדינה כבר משנות ה-‎50.

חוק המים, שעבר בכנסת בשנת ‎1959, קובע כללים לחישוב דמי המים, בזאת הלשון: "כללים אלו התבססו על העלויות הממשיות של ספק המים בקשר להפקת מים ואספקתם, לרבות ריבית, בלאי והוצאות אחרות".^‎228

אולם, חוק המים במקורו התייחס רק למים המסופקים על-ידי "מקורות", ולתעריפים שהרשויות המקומיות גובות בתחומן - לא למים (כיום בסביבות ‎40%) המופקים על-ידי תאגידי מים ובעלי חזקות על בארות. לגבי מים אלה הופעלה בשנת ‎1962 "קרן האיזון".

באוגוסט ‎1971 פרסמה ועדה בראשותו של גד יעקבי דוח שעסק בבדיקת חקיקת המשנה למחירי המים במדינה, ובעיקר מחירי המים לחקלאות (שהיוו באותו זמן ‎80% מהצריכה הכוללת). הוועדה המליצה שייקבע מחיר ריאלי למים, אך מסקנותיו נגנזו.^‎229

בדוח המיוחד שלה על ניהול משק המים בישראל מדצמבר ‎1990, התייחסה מבקרת המדינה בצורה חריפה ביותר לנושא מחירי המים לחקלאות:

"מחיר המכירה הנמוך של המים למגזר החקלאי הוא במידה רבה הגורם להידרדרותו המתמדת של משק המים, ולעיוותים חמורים במגזר החקלאי. המחיר הנמוך מאפשר המשך קיומם, ואף המשך פיתוחם, של גידולים חקלאיים, אשר לא זו בלבד שאין בהם תרומה למשק הלאומי, אלא שהם מסבים לו נזק כלכלי ניכר, מלבד הנזק שמסבה שאיבת היתר מהמאגרים...הוזלת המים לחקלאות מצריכה מנגנון הקצאה באמצעות מכסות, שהוא מטבעו בלתי-יעיל כלכלית, ויוצרת ביקוש מלאכותי להגדלת כמות המים הזמינים באמצעות מפעלי מים, שהקמתם אינה כדאית למשק הלאומי, מאחר וצפוי שעלות המים שיפיקו, תהיה גבוהה בהרבה מהתמורה שתתקבל מהגידולים שיושקו בהם. כיוון שמדובר בהשקעות מתוכננות של מאות מיליוני דולרים בעשור הקרוב, נחוץ שלא יהיה כל פער בין מחיר המים לחקלאים לבין עלות המים, שלפיה מאשרים תכניות להשקעה במפעלים המיועדים להגדיל את כמות המים.

מבקר המדינה העיר פעמים רבות, למן אמצע שנות השבעים, על העיוותים הכלכליים והתקציביים הכרוכים במתן סובסידיה למים. העלאת מחירי המים, ובמיוחד למגזר החקלאי, עד שיושוו לעלותם הריאלית, היא אמצעי חיוני למניעת המשך ההידרדרות המסוכנת של משק המים ולהבראתו בהדרגה".^‎230

בעקבות הדוח, נקבעו בשנת ‎1991 תקנות בנושא חישוב עלות המים, שבפעם הראשונה הגדירו מהי עלות המים ופרטו את מרכיביה.

עלות המים הוגדרה כ:

"עלות המים למשק הלאומי, הכוללת את כל ההוצאות הדרושות, כדי שניתן יהיה להשתמש ביחידת מים, כולל הוצאות ההפקה, ההספקה, ההולכה והחלוקה של מים, הוצאות למניעת השפעות סביבתיות בלתי רצויות ולפעולות לשמיר ה על מקורות המים לטווח ארוך, והוצאות זקופות אחרות המפורטות התקנות אלה".^‎231

התקנות הגדירו שלוש קבוצות כל משתנים, שעל פיהם תיקבע העלות:

העלות החלופית של מקור המים או הצורך לפתח מקור מים חדש עם התכלות המקור הקיים או השלמת ניצולו;	(א)	(‎1)	‎2.
עלות מיתקן ההפקה;	(ב)
עלות הטיפול במים והשבחת המים;	(ג)
עלות האגירה האופרטיבית של מים;	(ד)
עלות הספקת המים והולכתם;	(ה)
עלות החלוקה של המים;	(ו)
עלות האיסוף של שאריות המים, עלות הניקוז בשימוש חקלאי ועלות הטיפול בביוב בשימוש הלא-חקלאי, הכל במידה הדרושה לשמירה על מקורות המים בלבד, להוציא שמירה על טיב הקרקע;	(ז)
עלות הטיפול בשארית המים;	(ח)
עלות ההרחקה או ההשבה של שארית המים;	(ט)
עלות האמצעים הדרושים באופן ישיר או עקיף לשמירה על איכות המים במקור המים;	(י)
השקעות והוצאות הון;	(א)	(‎2)
הוצאות קניית מים;	(ב)
הוצאות אנרגיה;	(ג)
הוצאות תפעול ושכר עבודה;	(ד)
הוצאות החזקה ותיקונים;	(ה)
הוצאות תחבורה ורכב;	(ו)
הוצאות תכנון, שיפוט ופיקוח על הביצוע;	(ז)
הוצאות ניטור הידרולוגי וסביבתי, פיקוח על איכות המים וטיוב מים;	(ח)
הוצאות מחקר, פיתוח ואיסוף נתונים;	(ט)
הוצאות ניהול, גביה, מיסוי, ייעוץ, שמירה, שכר דירה, דמי חכירה ומקרקעין, הוצאות תקורה והוצאות כלליות אחרות;	(י)
ייעול ההפקה וההספקה של מים;	(א)	(‎3)
דרישות לאמינות ההספקה באופן רב-שנתי, שנתי, יממתי, יומי או אחר;	(ב)
כמות המים הכוללת, שיש להפיק או לספק במפעל, באזור הלחץ או באזור העלות; הדרישות לצריכת שיא בזמן קצר; החלוקה התקופתית או העונתית של הדרישה למים;	(ג)
איכות המים הכוללת במפעל, באזור הלחץ או באזור העלות, לרבות דרישה לאיכות מים מיוחדת, אם ישנה כזאת.	(ד)

בו זמנית עם התקנת התקנות, מינה נציב המים דאז, פרופ' דן זסלבסקי, ועדה בת ‎18 חברים, בראשותו של ד"ר דוד מישאלי, שתעסוק בנושא יישומן. הוועדה הוציאה מכרז "לפיתוח הכלים הדרושים... על-מנת שיסתייעו בהם לקביעת עלויות המים בכל מפעל בישראל, תוך אפשרות לעדכון שוטף המתחייב משינויים פרמטריים המשפיעים על העלות". בשלב מאוחר יותר הוגדרה מטרת העבודה כ"פיתוח מודל ממוחשב, אשר יאפשר לנציבות המים (קרן האיזון) לבחון את הסבירות של עלויות המים המוגשות לאישורה. תוצאות מבחן הסבירות יאפשרו לקרן האיזון לבחון ביתר פירוט את עלויות המפעלים, אשר בהם נדרשת בחינה מפורטת".^‎232 לאחר כמה שנות עבודה הגישה הוועדה דוח ביניים עב כרס לנציב המים גדעון צור, אולם לאחר שנושא קרן האיזון עבר לטיפולו של משרד האוצר ב-‎1995, זה הפסיק למעשה את עבודת הוועדה, שגישתה לנושא לא הייתה לרוחו.^‎233

בשנת ‎1999 הונהג היטל הפקה באמצעות חוק ההסדרים. חוק ההסדרים הוסיף לחוק המים את סעיפים ‎116-124, בהם נאמר, בין היתר: "היטל הפקה יוטל על כל מפיקי המים ממקור מים מסוים ויחושב לפי יחידות של כמות המים המופקת. גובה ההיטל ישקף את המחסור האזורי והכלל-ארצי במים, ויכול שיהיה שונה לכל מקור מים ולגבי כל אחת ממטרות המים והשימושים בהם".^‎234 מפיק מים, שעליו הוטל היטל הפקה, רשאי לגבות מצרכני המים שלו, יחד עם התמורה לכל יחידת מים מסופקת לו, סכום השווה להיטל ההפקה המוטל על אותה יחידה.

הבעיה עם כל הכללים, כפי שנוסחו בחוק ובתקנות, היא שאינם בהכרח מיושמים ככתבם וכלשונם. אפילו כאשר מדובר במים שמפיקה "מקורות", תהליך קביעת מחירי המים מסורבל ונגוע בשיקולים לא עניינים מבחינה כלכלית.^‎235 למרות שחלק מהפרדוכסים בתהליך קביעת המחירים בוטלו,^‎236 התהליך נשאר מסורבל ובלתי יעיל, כפי ששמעה הוועדה מפי שר התשתיות הלאומיות לשעבר, אביגדור ליברמן:

"כאשר אני רוצה להעלות את מחיר המים למגזר החקלאי או למגזר העירוני, עלי להעביר קודם כל החלטת ממשלה, אחר כך להתחנן בפני שר החקלאות לחתום. שר החקלאות מעביר לשר האוצר, הנושא חוזר לוועדת הכספים ובדרך כלל הלובי החקלאי לא מאפשר לעשות שום דבר והנושא נתקע למשך חודשים על גבי חודשים... החלטת ממשלה ‎2369, שהתקבלה בממשלת ברק ומדברת על העלאת תעריף המים בעשרה אחוז, התקבלה ‎18 בספטמבר ‎2000. עד היום שר החקלאות, הן בממשלה קודמת והם בממשלה הנוכחית, מסרב לחתום על העלאת התעריף. חזרנו על ההחלטה בהחלטת קבינט ב-‎18 באפריל ‎2001 וחזרנו עליה שוב בישיבה ב-‎1 ביולי ‎2001 בהחלטת קבינט נוספת, אך עד היום שר החקלאות מסרב לחתום ואני לא רשאי להעביר את ההחלטה לוועדת הכספים..."^‎237

באשר להיטל ההפקה, החקלאים טוענים שלמעשה מדובר במס ולא בהיטל, מכיוון שבכספים הנגבים מהיטל משתמשים למטרה מסוימת וכספי היטל ההפקה (באותם מקומות שהתחילו לגבות אותם) פשוט נכנסים לתקציב השוטף.^‎238

טבלת מחירי המים שמספקת "מקורות" למשק הישראלי, נכון למועד פרסום הדוח, הוא כזה:

לגבי המים בערים וברשויות המקומיות, המחיר ש"מקורות" גובה הוא ‎1.68 שקל לקוב. הרשויות המקומיות אז גובות מהצרכן הבודד מחיר פרוגרסיבי שמתחיל ב-‎2.69 שקלים עבור כמות מסוימת, עולה ל-‎3.90 שקלים לכמות נוספת ומגיע ל-‎5.78 שקלים עבור הכמות העליונה. ההפרש בין מה שהרשות המקומית משלמת ומה שהיא גובה אמור לשמש לאחזקת ושיפור מערכת המים והביוב בתחומה, אך למעשה רואות הרשויות בכספים אלה הכנסה רגילה לכל דבר.^‎239 הוועדה מבינה שכאשר יתחילו לפעול תאגידי המים והביוב, שעל הקמתם הוחלט בחוק בשנת ‎2001, הפערים הגדולים בין המחיר המשולם ל"מקורות" והמחיר שמשלמים הצרכנים העירוניים, יצומצמו.

התעשייה משלמת היום בפועל ‎1.69 שקל לקוב, אך התעריף עומד לעלות בקרוב בצורה ניכרת.^‎240

באשר למחירי המים לחקלאות, החקלאים משלמים כיום ל"מקורות" עבור מי-קולחין רגילים מחיר ממוצע של ‎52 אגורות לקוב ועבור מימי השפד"ן מחיר ממוצע של כ-‎68 אגורות לקוב. עבור מים שפירים משלמים החקלאים ‎80.8 אגורות עבור ‎50 אחוז מהמכסות שנקבעו ב-‎1989, 97.3 אגורות עבור ‎30 האחוזים הבאים מהמכסות, ו-‎130.5 אגורות עבור ‎20 האחוזים הנותרים.^‎241

אחת הבעיות הנובעות מהמחיר המוזל של מים לחקלאות, היא האפשרות שנעשה שימוש במים אלה למטרות אחרות. דוח מבקר המדינה ‎51 ב' לשנת ‎2000, שדן בנושא הפיקוח על הקצאת מכסות מים לחקלאות, ציין:

"נציבות המים המשיכה והקצתה מים לשימוש חקלאי לכמה יישובים, ובהם יישובים שאוכלוסייתם מבוססת מבחינה כלכלית ושהעיסוק החקלאי בהם זניח, אם ישנו. כך הוא ביישובים שבמועצות המקומיות: כפר שמריהו, סביון, עומר ורמת-השרון... כיום, סביון משוללת לחלוטין שטח חקלאי המעובד מטרות חקלאיות".^‎242

בעקבות הדוח בוטלה ההקצאה לסביון, אך לדברי נציבות המים, אי אפשר היה לפעול במקומות אחרים, שעדיין מוגדרים כיישובים חקלאיים. לטענת הנציבות, רק משרד החקלאות יכול לבדוק אם מים המוקצים למטרות חקלאיות אמנם מנוצלים למטרות חקלאיות או למטרות אחרות, כמו השקיית מדשאות.^‎243

בנושא מחירי המים לחקלאות עומד בקרוב לחול שינוי מהותי וזאת בעקבות החתימה על מסמך, הנושא את הכותרת "מדיניות חקלאית חדשה - רפורמה בתעריפי המים", על-ידי נציגי משרד החקלאות ופיתוח הכפר ואגף התקציבים של משרד האוצר, בי"ד הניסן התשס"ב - ‎27 במארס ‎2002 - מסמך שגם אושר על-ידי הממשלה.^‎244

בהקדמה למסמך נכתב:

"במטרה להביא לשימוש יעיל במים בסקטור החקלאי ולשמר את היעדים הלאומיים של החקלאות, הוחלט על רפורמה ארוכת טווח המפורטת להלן. במסגרת הרפורמה יועלו תעריפי המים לחקלאות ויוטלו היטלי הפקה, כך שייקבע תעריף אחיד והיטל הפקה אחיד למים ממקור נתון באיכות נתונה לכל מטרות המים ושימושיהם. תקציב בגובה תוספת ההכנסות הנובעת מייקור המים בתוספת מסוימת, יופנה לתמיכה בחקלאות למטרת שמירה על שטחים חקלאיים, לתגבור השתתפות במימון מוצרים ציבוריים, לתמיכות ולהשקעות אחרות בחקלאות".^‎245

על פי הרפורמה המוצעת, המכסות למים יבוטלו ותעריפי המים לחקלאות יהיו כדלקמן:

טבלה מס' ‎11: עליית תעריפי המים המסופקים על-ידי "מקורות" לחקלאות בש"ח

‎2006	‎2005	‎2004	‎2003	‎2002	היום	סוג המים
השוואה למחיר "מקורות" לרשויות	‎1.43	‎1.37	‎1.31	‎1.22	‎1.32-0.82	שפירים
‎70% ממחיר המים השפירים	‎1.00	‎0.96	‎0.92	‎0.85	‎0.775	מליחים בסיס
‎75% ממחיר המים השפירים	‎1.07	‎1.03	‎0.98	‎0.91	‎0.70-0.63	שפד"ן
‎50% ממחיר המים השפירים	‎0.72	‎0.68	‎0.65	‎0.61	‎0.58-0.45	קולחים שניוני

טבלה מס' ‎1 א' מתוך מסמך שנחתם על-ידי נציגי משרד החקלאות ופיתוח הכפר ומשרד האוצר בי"ד בניסן התשס"ב - ‎27 במארס ‎2002

טבלה מס' ‎12: עליית תעריפי המים בהפקה עצמית בש"ח

‎2006	‎2005	‎2004	‎2003	‎2002	היום	סוג המים
‎0.7	‎0.7	‎0.66	‎0.62	‎0.59	‎0.43-0.40	אקוויפרים
‎0.7	‎0.6	‎0.55	‎0.47	‎0.40	‎0	עיליים
‎0.35	‎0.3	‎0.25	‎0.20	‎0.15	‎0	מליחים
‎15	‎0.15	‎0	‎0	‎0	‎0	קולחים ושיטפונות

טבלה מס' ‎1 ב' מתוך מסמך שנחתם על-ידי נציגי משרד החקלאות ופיתוח הכפר ומשרד האוצר בי"ד בניסן התשס"ב - ‎27 במארס ‎2002

לקראת אמצע שנת ‎2002, נראה שלמרות שחלו שינויים בתחום תמחור המים, הבעיות העקרוניות שהטרידו את מבקר המדינה בשנת ‎1959 ושנת ‎1990 עדיין מטרידות את מקבלי ההחלטות כיום ועדיין אין הסכמה לגבי הבסיס לקביעת מחיר המים.

מנציב המים שמעה הוועדה שהמחיר ש"מקורות" גובה מהרשויות המקומיות - ‎1.68 ש"ח - הוא קצת למעלה ממחיר העלות כיום. המחיר עליו מדובר בתוכנית הרפורמה באספקת ותמחור המים לחקלאות, ביוזמתו של שר החקלאות, עומד על ‎1.43 ש"ח מ-‎1 בינואר ‎2005.²⁴⁶

שר התשתיות הלאומיות לשעבר, אביגדור ליברמן, טען בפני הוועדה שמחיר המים השפירים יהיה מחיר ההתפלה, כלומר ‎2.50 ש"ח לקוב, שהוא המחיר השולי,^‎247 למרות שרוב המים בישראל ימשיכו להיות מופקים בעלות נמוכה בהרבה. לדעתו של פרופ' יואב כסלו המחיר השולי לאחר תחילת ההתפלה יהיה גבוה יותר - ‎3.50 ש"ח, וזאת מכיוון שהמחיר של ‎2.50 הוא המחיר ביציאה ממתקן ההתפלה ולא כולל את כל העלויות.^‎248

ד"ר סיניה נתניהו, מציעה שמחירי המים ישקפו,

"לא רק את עלות ההפקה וההובלה, אלא גם את עלות ההזדמנות, מה שאנחנו קוראים לו 'רנטת המחסור של המים', שמשקפת את אי-זמינות המים שמשתמשים בהם בהווה, בתקופות הבאות".^‎249

לגבי השאלה מי אמור לקבוע את מחירי המים, שמעה הוועדה מפיו של סגן ראש אגף תקציבים במשרד האוצר, רונן וולפמן, שיש להקים רשות סטטוטורית שתהיה הגוף הקובע בנושא עלויות ותעריפי המים.^‎250 נציגי החקלאים אינם מתנגדים להצעה זאת, כל עוד יהיה ברשות ייצוג הולם לנציגיהם.

הוועדה ממליצה שלאחר שיוסדר סופית נושא הפסקת הסבסוד של המים לחקלאות, ולקראת הכנסתם של המים המותפלים למשק המים, תקום ועדה מקצועית (לא ציבורית) סטטוטורית, שתדון בהרחבה בנושא העקרונות לקביעת מחיר סוגי המים השונים במשק הישראלי לשנים הבאות, בין אם הם מופקים על-ידי "מקורות" ובין אם הם מופקים על-ידי אגודות מים ואנשים פרטיים.

הוועדה ממליצה שבאופן בסיסי מחיר המים ייקבע על בסיס קריטריונים כלכליים ולא אדמיניסטרטיביים, אם כי יש להחליט אם מחיר המים בכל חלקי הארץ, לכל קטגוריה של איכות ולכל קטגוריה של צרכן יהיה אחיד או דיפרנציאלי, והאם המצב הנתון במשק המים בזמן מסוים צריך להשפיע על מחירי המים. כמו כן, יש להחליט עקרונית אם מחיר המים ייקבע על בסיס עלות הפקתם והובלתם הממוצעת, העלות השולית של ההפקה, או על בסיס אחר. על הממשלה יהיה לקבל החלטות על בסיס המלצות הוועדה שתוקם, והחלטות אלו יעוגנו בחוק המים, במסגרת התיקונים שיוכנסו בו.

לאחר שייקבעו העקרונות לתמחור המים, תהפוך הוועדה המקצועית לגוף המקבל החלטות על שינויים בתעריפי המים מעת לעת. החלטותיה של הוועדה בעניין זה יהיו סופיות ובלתי ניתנות לערעור.

‎9.6. יצירת מקורות מים חדשים

בכדי להגדיל את היצע המים ישנם ארבעה מקורות מעשיים: התפלת מי-ים, התפלת מים מליחים, טיהור שופכין ויבוא. שני מקורות נוספים קיימים תאורטית, אך הם מוגבלים ביישום, בגלל חוסר כדאיות כלכלית או חוסר יעילות: הגברת כמות הגשמים באמצעות הזרעת עננים ותפיסת מי שיטפונות.

‎9.6.1. התפלת מי-ים

מאז קום המדינה זכה נושא ההתפלה לתשומת לב רבה, ולאורך השנים אף הוקמו מתקנים ניסיוניים קטנים, המבוססים על שיטות שונות. חלק מהניסיונות האלה עלו יפה וחלקם נכשלו, אולם עד לאחרונה אף אחת מהשיטות לא הוכיחה את עצמה ככדאית מבחינה כלכלית.^‎251 למרות שברור היה לכל המומחים, שבא יבוא היום שבו ישראל תתחיל להתפיל מי-ים, במשך שנים נשאר הדבר בגדר חזון.

ב-‎1956 כתב ראש ממשלת ישראל דאז, דוד בן-גוריון, את הדברים הבאים:

"לא ייבצר מאנשי המדע והטכנולוגיה שלנו, אם יקדישו לכך מיטב מחקריהם ויקבלו לשם כך כל הסיוע מצד המדינה - למצוא תהליך זול להתפלת מי-ים. השקיית השממה במי-ים מזוקקים תיראה היום לרבים כהזיה, אולם פחות מכל מדינה אחרת צריכה ישראל לחשוש מ'הזיות' העשויות לשנות סדרי-בראשית בכוח החזון והמדע וכושר-חלוצי. כל היש בארץ זו הוא פרי 'הזיות', שנתממשו בכוח החוט המשולש של חזון, מדע וכושר חלוצי".^‎252

בשנת ‎1964 הציע נשיא ארצות הברית לינדון ג'ונסון, במסגרת מדיניותו של "‎Water for Peace", לסייע לישראל בהקמת תחנת כוח גרעינית ולידה מתקן להמתקת ‎200 מלמ"ק מי-ים לשנה. אך עד מהרה התברר שעדיין לא קיימת הטכנולוגיה להקים מתקן כזה בעלות הגיונית. הנושא נפל גם מסיבות מדיניות.^‎253 תוצר הלוואי היחיד של פרויקט זה היה הקמתו ב-‎1983 של מתקן התפלה ניסיוני ביחידה שעמדה להסגר בתחנת הכוח באשדוד, במימון משותף של ארה"ב וישראל.^‎254

בשנת ‎1985, כאשר הוחלט סופית שלא לבצע את תכנית תעלת הימים, שעסקה בייצור חשמל ובהתפלת מי-ים כתוצר לוואי, הודיע שר האנרגיה והתשתית דאז, משה שחל, שההחלטה נתקבלה בגלל מחירו הגבוה של הפרויקט והעובדה שלא נמצאו עבורו משקיעים.^‎255 בעקבות הסכמי אוסלו והסכם השלום עם ירדן הועלו מחדש בשנים ‎1994-1995 שלוש תכניות לתעלת הימים: אחת שתחבר בין הים-התיכון מאזור גוש קטיף וים-המלח, אחת שתחבר בין הים-התיכון מאזור עתלית ונהר הירדן בסביבות בית-שאן והשלישית שתחבר את ים-סוף לים-המלח.^‎256 התכניות החדשות, שהפעם שמו את הדגש על התפלה וייצור חשמל כתוצר לוואי, דיברו על מתקנים לייצור ‎1,000-800 מלמ"ק (!) מים מותפלים בשנה, בעלות של כ-‎3.5-4 מיליארד דולר. התכניות לא עלו מעולם לדיון בממשלת ישראל ^‎257 ורק הוזכרו בקצרה בכנסת על-ידי שר האנרגיה והתשתית, בסקירה על פעולות משרדו במאי ‎1994. מדברי השר עולה שהסיבה שהפרויקט לא זכה בשלב זה להתייחסות רשמית מצד גורמים ממשלתיים בישראל הייתה, שמכיוון שמדובר בפרויקט שיספק מים גם לירדנים ולפלסטינאים, המימון אמור היה להיות חיצוני והקהילייה האירופית עמדה להקצות משאבים לבדיקתו.^‎258

תוצאות הבדיקה האירופית אינן בידינו, אך גורמים ישראלים לא רשמיים שונים שניסו להעריך את כדאיותן בהשוואה עם תכניות להקמת מתקני התפלה לאורך חופי הים-התיכון, הגיעו למסקנה שלפחות בשלב זה אין כדאיות כלכלית לבצען.^‎259 בהתייחסו לשלוש התכניות, טען נשיא אוניברסיטת באר-שבע פרופ' אבישי ברוורמן, שוועדה שעמד בראשה ואשר הכינה דוח על משק המים בישראל עבור הבנק העולמי,^‎260 המליצה לבדוק את כדאיותן הכלכלית של התכניות, אולם "שום גורם לא היה מעוניין". בדוח עצמו נכתב שלקראת שנת ‎2005 צפוי מחסור רציני במים ולכן יש להתחיל להתפיל בשנת ‎2000.²⁶¹

הוועדה שמעה עדויות רבות על תכניות להתפלה שעלו בשנים אלו, ואשר לא זכו להתייחסות או שנדחו. כך דיווח נציב המים בשנים ‎1981-1991, צמח ישי, שנציבות המים הגישה בתקופתו למשרד האוצר תכנית להתפלת ‎35 מלמ"ק מי-ים ומים מליחים במחיר התפלה של ‎90 סנט למ"ק^‎262 והתכנית לא זכתה להתייחסות.

פרופ' דן זסלבסקי, שהיה נציב המים בשנים ‎1991-1992, סיפר שבשנת ‎1991, בדיון שהוא השתתף בו עם ראש-הממשלה יצחק שמיר ושר הביטחון משה ארנס, התקבלה החלטה מפורשת להתפיל ‎80 מלמ"ק מים. בעקבות ההחלטה, שכר זסלבסקי את שירותיה של חברה פרטית בכדי להתחיל לתכנן את מתקן ההתפלה, אך לדבריו, כאשר הציג את הפרויקט בפני הממשלה החדשה שהוקמה במאי ‎1992, סגן ראש הממשלה שמעון פרס הודיע שהוא מתנגד.^‎263

גורל דומה נפל בחלקן של המלצות של ועדה להתפלת מים, שהוקמה בכנסת על-ידי ועדת הכספים באוקטובר ‎1991, בראשותו של חבר הכנסת גרשון שפט. הוועדה, שהגישה את מסקנותיה במארס ‎1992, המליצה על הקמת שבעה מפעלי התפלה, כל אחד עם כושר ייצור של ‎45-50 מלמ"ק, על-ידי גורמים עסקיים שייגשו למכרזים בינלאומיים ובהשתתפות "מקורות". את המתקן הראשון הציעה הוועדה להתפלת מים להקים ברצועת עזה או על גבול הרצועה.^‎264

יש לזכור, שהתכנית של זסלבסקי וזו של ועדת ההתפלה הוצגו לאחר "המבול" של חורף ‎1991/92, וכל נושא ההתפלה פשוט ירד זמנית מסדר היום. אולם לטענתו של זסלבסקי היו לדחיית תכניתו על-ידי סגן ראש הממשלה ושר החוץ מניעים מדיניים, בזמן ששפט טען שהתנגדות להתפלה לא נבעה רק מהמאגרים המלאים, אלא מהתנגדות המגזר העירוני והעובדה ש"מקורות" התנגדה להוצאתם של מכרזים בינלאומיים. לדברי מנכ"ל שר החקלאות לשעבר, דני קריצ'מן, הייתה בתקופה זאת התנגדות עקרונית להתפלה במשרד האוצר, מסיבות כלכליות ומצד החקלאים, שחששו שבסופו של דבר התפלה תעלה את מחירי המים גם לחקלאות, למרות שהחקלאות לא אמורה הייתה להשתמש במים מותפלים.^‎265

דוח ארלוזורוב, שפורסם בתחילת ‎1997, עדיין דיבר על כך שניתן לדחות את ההתפלה של מי-ים עד שנת ‎2010 או מאוחר יותר (ר' תת-סעיף ‎7.3.5), וטען שלפני שמתחילים להתפיל מי-ים, יש לנקוט בפעולות שונות לייעול משק המים, כמו ביטול מכסות המים וקביעת מחיר אמיתי למים בחקלאות, טיהור מי שופכין, התפלת מים מליחים וכו'. נראה שגדעון צור, שהיה נציב המים בתקופה בה הוקמה ועדת ארלוזורוב, האמין אף הוא שהתפלה תהיה פתרון של "עדיפות אחרונה", אחרי שימוצו כל שאר האפשרויות.^‎266

אך במארס ‎1999, בעקבות מצב המים המדרדר בגלל הבצורת וחודשיים לפני הבחירות הכלליות, התקבלה החלטה תקדימית בממשלה היוצאת - להתחיל להיערך מעשית להתפלת מי-ים, לרבות הכנת מסמכי מכרז.^‎267 היה זה שר האוצר בממשלה החדשה, אברהם בייגה שוחט, שלאחר שהעביר החלטה בממשלה בנידון,^‎268 הורה לאנשי משרדו, שכלל וכלל לא התלהבו מהרעיון,^‎269 להתחיל להכין מכרז להקמת מפעל להתפלת ‎50 מלמ"ק מי-ים בשנה בשיטת ה- ‎BOT (Build, Operate, Transfer) וזאת בכדי שיהיו למקבלי ההחלטות סוף כל סוף נתונים לגבי עלות המים המותפלים. בעדותו בפני הוועדה טען שוחט, שמבין הטיעונים נגד התחלת התפלה היה החשש שאם ישראל תתחיל להתפיל כמויות גדולות של מים בפועל, היא תידרש לוותר לפלסטינאים על כמויות יותר גדולות של מים מתחת לאדמה (כלומר, מימי אקוויפר ההר), אך שהוא הגיע למסקנה, שלמרות הכל, יש להתחיל בניסוי בהיקף מוגבל.^‎270

המכרז הראשון למתקן ,שייבנה בשיטת ה-‎BOT, פורסם בכ"ב בתמוז התש"ס - ‎25 ביולי ‎2000.²⁷¹ בספטמבר ‎2001 נודע המחיר המפתיע שהוצע במכרז הראשון - ‎52.69 סנט לקוב, לאחר שציפו שהמחיר לא ירד מתחת ל-‎60 סנט. מאחר וחל עיכוב בנושא יבוא המים מטורקיה (ר' תת-סעיף ‎9.6.4.) הודיע משרד האוצר שהמתקן באשקלון יהיה בעל כושר הפקה של ‎100 מלמ"ק לשנה.

סדרה של מכרזים למתקני התפלה בכושר הפקה כולל של ‎65 מלמ"ק לשנה, בשיטת ה-‎BOO

(‎Build, Operate, Own), פורסמה במאי ‎2001, וועדת המכרזים נמצאת כעת בשלב בדיקת ההצעות.

באפריל ‎2001, החליטה ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, בניגוד לדעת פקידי משרד האוצר, לאפשר ל"מקורות" להקים מתקן התפלה בעל כושר הפקה של ‎45 מלמ"ק, בקרבת תחנת הכוח באשדוד, בשיטת ה-‎Turn Key - כלומר, "מקורות" תקים את המתקן אך לא תפעיל אותו.^‎272 "מקורות" הוציאה מכרז לבניית המתקן, ובפברואר ‎2002 נתקבלו ההצעות. רק לאחרונה יושבו חילוקי דעות בין משרד האוצר ו"מקורות" באשר להוצאת מכרז להפעלת המתקן לאחר השלמת בנייתו, כשהנהלת "מקורות" הכריזה על כוונתה להריץ את המתקן במשך שנה לפני העברתו למפעיל ומשרד האוצר טען ש"מקורות" חייבת להוציא מכרז הפעלה מיד. תחת לחץ כבד מצד משרד התשתיות הלאומיות ומשרד ראש הממשלה, שוכנע משרד האוצר לוותר על עמדתו.^‎273

בימים אלה עובדים אגף החשב הכללי במשרד האוצר ואגף התכנון בנציבות המים, על בדיקת ייתכנות והכנת מכרז ‎BOT למתקן התפלה נוסף, שיוקם במתחם תחנת הכוח של חברת החשמל בחדרה, עם כושר הפקה של ‎100 מיליון מלמ"ק.

לפי טיוטת תכנית האב של נציבות המים כפי שפורסמה בינואר ‎2002, הכוונה היא להכפיל, עד שנת ‎2010, את כושר ההפקה של מתקנים קטנים ולהוסיף מתקני התפלה גדולים בעלי כושר הפקה כולל של ‎120 מלמ"ק בקצב של ‎50 מלמ"ק כל שנתיים וחצי. המטרה היא להגיע לכושר הפקה כולל של ‎495 מלמ"ק מים מותפלים.^‎274

טבלה מס' ‎13: פרוייקטים להתפלת מי-ים העומדים על הפרק על-פי תכנית האב של נציבות המים והחלטת הממשלה מה-‎4 באפריל ‎2002

כושר הפקה מתוכנן במלמ"ק		תאור הפרויקט	היזם	סטטוס	שם הפרויקט
‎100	‎100	התפלת מי-ים באתר קצא"א - פרויקט בשיטת ה-‎BOT	פרטי	נחתם חוזה עם יזם ונמצא בשלבי הקמה	מתקן התפלה אשקלון
‎0	‎60	אחד הפרויקטים במסגרת המכרזים בשיטת ה-‎BOO	פרטי	הכנת מכרז	מתקן התפלה בגליל המערבי
‎0	‎55	אחד הפרויקטים במסגרת המכרזים בשיטת ה-‎BOO	פרטי	הכנת מכרז	מתקן התפלה אשדוד/פלמחים
‎65	‎0	פרוייקטים בשיטת ה-‎BOO	פרטי	בחירת הזוכים במכרז	מתקני התפלה קטנים
‎100	‎50	התפלת מי-ים באתר חברת חשמל ובאתר החברה לפיתוח קיסריה - פרויקט בשיטת ה-‎BOT	פרטי	בדיקת ייתכנות	מתקן התפלה חדרה
‎0	‎90	מתקן בשטח מפעל השפד"ן לטובת גוש דן	פרטי	בדיקת ייתכנות	מתקן התפלה שפד"ן
‎45	‎45	התפלת מי-ים באתר תחנת הכוח באשדוד - פרויקט בשיטת ה-‎turn key	"מקורות"	הכנת מכרז	התפלה אשדוד
‎90	‎0			בדיקת מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות והחשב הכללי במשרד האוצר*	מתקנים נוספים
‎400	‎400				סה"כ

מבוסס על טבלה מס' ‎15, משרד התשתיות הלאומיות ואגף התכנון בנציבות המים, תכנית אב (מעבר) לפיתוח משק המים בשנים ‎2002-2010, דוח מסכם, אפריל ‎2002, עמ' ‎58, והחלטת ממשלה מס' ‎1682 (חכ‎32/) כ"ב בניסן התשס"ב - ‎4 באפריל ‎2002. נתוני הנציבות מופיעים בכחול ונתוני הממשלה בירוק

* אתרי המתקנים הנוספים הנבדקים, הם כפי הנראה, בגבעת אולגה, אשקלון ובמפרץ חיפה ^‎275

בתכנית כפי שפורסמה באפריל, מצוינים פרוייקטים ספציפיים עם כושר הפקה של ‎400 מלמ"ק וזאת לאחר שבז' בניסן התשס"ב - ‎20 במארס ‎2002, החליטה ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה על התפלת ‎400 מלמ"ק לשנה - ‎200 מלמ"ק יותר מאשר בהחלטת ממשלה קודמת. החלטת זו אושרה על-ידי הממשלה בכ"ב בניסן התשס"ב - ‎4 באפריל ‎2002. יש לציין שאין התאמה מלאה בין פרישת ‎400 המלמ"ק בתכנית של נציבות המים וזו שבהחלטת הממשלה.

הוועדה מברכת על כך שהמכרזים הראשונים להקמת מתקנים להתפלת מי-ים יצאו לדרך. הוועדה תקווה שהניסיון שיצטבר מהקמת מתקנים על בסיס שיטות שונות (‎BOT, BOO ו-‎Turn Key ), יאפשר למדינה לקבוע איזו שיטה עדיפה להקמת מתקנים נוספים, לקצר את תהליך הוצאת ובדיקת המכרזים ולהקטין בעתיד את מעורבותו של משרד האוצר בתהליך, למינימום ההכרחי.

הוועדה מברכת את הממשלה על החלטתה מכ"ב בניסן התשס"ב - ‎4 באפריל ‎2002 בה היא מאשרת התפלה בהיקף של ‎400 מלמ"ק לשנה עד שנת ‎2005 וסומכת ידיה על התכנית, שהוכנה על-ידי אגף התכנון של נציבות המים, הקוראת להגיע לכושר התפלה של קרוב ל-‎500 מלמ"ק עד שנת ‎2010. הוועדה מודאגת מכך, שלאחר אישור התכנית עשוי להסתבר, שלא קיים כושר ביצוע מספיק לעמוד בקצב שנקבע, וממליצה שייעשה מאמץ מיוחד להגדיל את כושר הביצוע של הגופים הציבוריים והפרטיים הפועלים במשק המים.

הוועדה רואה גם חשיבות עליונה בפעולה נמרצת, אשר תבטיח שתשתיות הצנרת וההחדרה שחייבות ללוות את הקמת מתקני ההתפלה, יתוכננו ויונחו בזמן. פעילות זו חייבת להתבצע בעיקר על-ידי חברת "מקורות", ומן הראוי שכל מאמץ ייעשה לחסל סופית את המשבר הפוקד אותה.

‎9.6.2. התפלת מים מליחים

חלק ממי התהום באזורים שונים בישראל, הם מים מליחים ברמות שונות של מליחות. ישנם תחומים מוגבלים בהם ניתן להשתמש במים אלה ללא טיפול. כך למשל, ניתן להשקות בהם תמרים ושקדים.^‎276 העגבניות שמגדלים בניצנה מושקות אף הן במים מליחים. ניתן גם להשתמש במים מליחים בפעולות מסוימות בתעשייה.^‎277

התפלתם של מי תהום מליחים זולה בהרבה מהתפלת מי-ים ואלה שביקשו לדחות בעבר את תחילת ההתפלה טענו שלפני שמתחילים לייצר מים יקרים, עדיף קודם למצות את יכולת טיהור מי השופכין והתפלת המים המליחים.^‎278 זו הייתה, בין היתר, גם עמדתם של מבקרת המדינה, בדוח המיוחד שלה בשנת ‎1990, ושל דוח ארלוזורוב, שלמעשה קיבלו את עמדת משרד האוצר בנושא. אחת הסיבות למחיר הזול יותר, היא צריכת חשמל קטנה בהרבה מאשר בהתפלת מי-ים. בזמן שמתקן להתפלת מי-ים צורך ‎4-4.5 קילוואט/שעה למ"ק, מתקן להתפלת מים מליחים צורך רק ‎1-1.5 קילוואט/שעה.^‎279

באילת התחילה "מקורות" להתפיל מים מליחים כבר בשנות ה-‎60, ורק ב-‎1997 התחילו להתפיל מי-ים. כיום מתוך כ-‎12.5 מיליון מים מותפלים באילת, כ-‎70% מותפלים ממים מליחים ו-‎30% ממי-ים.^‎280 בשנת ‎1983 הוגשה על-ידי "מקורות" תכנית להתפלת ‎70 מיליון קוב מים מליחים במקומות שונים, אך בפועל בוצעו מתקנים להתפלת ‎4.5 מיליון בלבד. תכנית חומש לשנים ‎1995-2000, שהוגשה ב-‎1994, המליצה על התפלת כ-‎30 מיליון קוב אך מזה בוצעו רק ‎9,000. באותה תכנית הוצע להקים מתקן גדול ליד הכינרת, שיתפיל מי מעיינות בהיקף של כ-‎14 מלמ"ק לשנה, אך המתקן לא הוקם עד עצם היום הזה.^‎281

תכנית האב החדשה של נציבות המים מדברת על אפשרות שעד שנת ‎2010 יותפלו בישראל ‎222 מלמ"ק מים מליחים לשנה - אשר מתוכם ‎150 מלמ"ק יהיו בתוך המערכת התלת-אגנית והשאר מחוצה לה. כמות זאת תהווה תוספת של כ-‎102 מלמ"ק על מה שמותפל היום. ^‎282

כמו בנושא התפלת מי-ים כך גם כאן קיים ויכוח לגבי השתתפותה של "מקורות" בנושא התפלת המים המליחים. משרד האוצר, שהתנגד באופן עקרוני לכניסתה של "מקורות" לנושא התפלת מי-הים, אינו מתנגד עקרונית להשתתפותה בנושא המים המליחים לצד גורמים עסקיים ובאוגוסט ‎2000 קיבלה "מקורות" אישור להקמת מספר מתקנים קטנים, בין היתר למלונות בנווה-זוהר, בניצנה ועבור צה"ל בבקעת סיירים.^‎283 לפי תכנית האב, מתוך ‎885 מיליון ש"ח האמורים להיות מושקעים במתקנים חדשים להתפלת מים מליחים, ‎708 יושקעו על-ידי "מקורות" והשאר על-ידי יזמים פרטיים.^‎284

כמה עדים סיפרו לוועדה על כמויות אדירות של מים מליחים המצויים בעומק רב, מתחת לערבה. פרופ' אריה איסר הוא התומך העיקרי בהעמקת המחקר בקשר למים אלה במטרה לעשות בהם שימוש,^‎285 אך כל שאר העדים שהתייחסו למים אלה טענו שחוץ מאשר כמויות קטנות, באזורים בהם לא קיימים מים אחרים, מים אלו עמוקים מדי, מלוחים מדי וחמים מדי מכדי שכדאי יהיה לטפל בהם.

הוועדה תומכת בכל התכניות להתפיל מים מליחים בכל אותם אזורים בהם הדבר כדאי מבחינה כלכלית - כלומר מחיר קידוח המים והתפלתם כדאי ויש שימוש למים אלה באזור הימצאותם או שהם יכולים להתחבר בקלות למערכת הצנרת הארצית.

‎9.6.3. טיהור שפכים - מי-קולחין

הבעייתיות של טיהור מי-שופכין נובעת מכך שיש לדאוג לכך שלא יסכנו את בריאות הציבור ולא יפגעו באיכות הסביבה מחד, ויוכלו לשמש להשקיה בחקלאות ולתעשייה, מאידך. נושא טיהור השופכין נמצא על סדר היום הלאומי מאז קום המדינה, אך קיבל תאוצה לאחר שפרצה מגפת חולירע בירושלים ועזה בשנת ‎1970 ושר האוצר פנחס ספיר החליט לפנות לבנק העולמי לקבל סיוע לבצע פרויקטים בהיקף גדול.^‎286

מבחינת המשבר במשק המים הנושא הנו בעל חשיבות ממדרגה ראשונה, מכיוון שמדובר על כך שהחקלאות תעבור יותר ויותר לשימוש במי-קולחין - כלומר, שופכין מטוהרים - וכך "ישתחררו" המים השפירים לשימושים אחרים.

כיום קיימים בישראל שני פרוייקטים גדולים להשבה: פרוייקט תשלובת הקישון, המטפל בקולחי חיפה רבתי, המשמשים בעיקר להשקיה חקלאית בעמק יזרעאל המערבי ופרוייקט מפעל השבת קולחי אזור דן, השפד"ן ו"הקו השלישי", שהוא אולי המתוחכם ביותר בעולם מסוגו, המספק כ-‎120 מיליון ממ"ק של מים לחקלאות בדרום ובנגב, באיכות ובאמינות הגבוהות ביותר.^‎287

מוסכם על כל המומחים שכ-‎70% מהמים הנצרכים ביישובים עירוניים חוזרים בצורת מי-שופכין, ולאחר טיהור יכולים להישאר מזה כ-‎80% עד ‎85% מי-קולחין. כלומר, בין ‎55% ל-‎60% מכמות המים הנצרכת ביישובים העירוניים יכולים להפוך לקולחין.

טיהור השופכין הבסיסי מתבצע בישראל בכ-‎600 מכוני טיפול, אשר ‎360 מהם הם בריכות חמצון בקיבוצים, במושבים וכד'. רק בשתי ערים, עכו ונהריה, עדיין אין מפעלי טיהור שופכין (מט"שים).^‎288

הבעיה היא הוספת טיפול שלישוני, או טיפול נוסף, מעבר למה שנדרש בסיבות תברואתיים ואיכות הסביבה, בכדי שאפשר יהיה להשתמש במים בחקלאות או לשימושים אחרים. קיים ויכוח אם זה צריך להיעשות על-ידי רשויות מקומיות על חשבונן או על חשבון המדינה, שהיא הבעלים של המים האלה. בעדותו בפני הוועדה, טען פרופ' גדליה שלף שלא כדאי למדינה להיות צודקת בויכוח הזה, אלא חכמה, והדרך היחידה להביא לכך שהרשויות המקומיות יבצעו טיפול שלישוני, הוא לתמרץ אותן לכך. הוא הוסיף שמחיר הטיפול הראשוני והשניוני במי-שופכין הוא בין ‎20 ל-‎30 סנט למ"ק, והטיפול השלישוני מוסיף על כך עוד ‎12 סנט.^‎289

ויכוח נוסף מתנהל על רמת הטיהור אליו יש להגיע בכדי שלא רק שהגידולים החקלאיים המושקים על-ידי המים המטוהרים יהיו ראויים למאכל, אלא שהקרקע שלתוכה מחלחלים המים המטוהרים לא יומלחו.^‎290 נראה שקיימת הסכמה, שאלא אם הכוונה היא לשפוך את המים לים, המים חייבים לעבור לפחות טיפול שלישוני, כפי שעוברים מי השפד"ן, אך יש הטוענים שיש גם להתפילם, בכדי לנקות אותם ממלחים.^‎291

לפני שנתיים, בעקבות החלטה של ועדת השרים לכלכלה, הוקמה ועדה מיוחד בראשותו של ד"ר יוסי ענבר מהמשרד לאיכות הסביבה, שמטרתה להכין תקינה בנושא איכות מי-קולחין, שתאפשר שימוש במים אלו בחקלאות מבלי לגרום נזק. הוועדה המיוחדת כבר הציגה את הצעותיה לממשלה.^‎292

הוועדה שמעה שעדיין יש ביוב גולמי הזורם בוואדיות הארץ ו/או הנשפך לים, וכי נשפכים לים גם מים מטוהרים בדרגה משנית, אם כי הכמות המדויקת של מים אלו איננה ברורה והוועדה קבלה נתונים סותרים.^‎293 הסיבה לכך שנשפכים לים מים מטוהרים היא שישנם מכוני טיהור בערים שונות שאינם מחוברים לצנרת היכולה להוביל אותם לאזורים חקלאיים, שלא בכל האזורים יש ביקוש למי-קולחין וגם שבמים המטוהרים רק בדרגה משנית נשארים חומרים המזיקים לחקלאות, כמו בורון ואז הפתרון ההגיוני היחיד הוא לשפוך אותם לים.^‎294 מנכ"ל "מקורות" טען באזני הוועדה שבשנת ‎2008, יהיה בישראל עודף קולחין.^‎295

לגבי הצורך להרחיב את מערכת הטיהור ולשפרה, הוועדה שמעה שב-‎1998 החליט משרד האוצר להשתמש בכספים שהצטברו בקרן האיזון^‎296 כמענקים בגובה של לפחות ‎40% לפיתוח פרויקטים להשבת מי-שופכין על-ידי יזמים פרטיים, אגודות מים של חקלאים, מועצות מקומיות ואזוריות או עיריות, והוקצבו לעניין ‎80 מיליון ש"ח כל שנה במשך ‎10 שנים החל מ-‎1999. עד כה נעשה רק שימוש מזערי בכספים אלה, הן מסיבות של התארגנות איטית מצד אלה האמורים לבצע את הפרויקטים והן מסיבות בירוקרטיות. אולם, לפי דבריה של דוברת נציבות המים, בשנה האחרונה אישר משרד האוצר מענקים בגובה ‎60% מההשקעה פלוס הלוואות, או פרויקטים משותפים עם קרן קיימת, ל-‎12 מפעלים להשבת מי-שופכין.^‎297 לדברי נציג אגף התקציבים, עלות הפרויקטים החדשים מגיע ל-‎230 מיליון שקל, אך עדיין קיימת בעיה ארגונית המעכבת את הביצוע.^‎298

שני שרי חקלאות לשעבר שהופיעו בפני הוועדה - יעקב צור וחיים אורון - אמרו לוועדה שהם תומכים בביצוע פרויקטים למי-קולחין בשיטת ה-‎BOT, כפי שנעשה בהתפלת מי-ים, אך המדינה חייבת להתחייב לרכוש את המים.^‎299 אביגדור ליברמן, שר התשתיות הלאומיות לשעבר, דווקא מצדד בכך ש"מקורות" תבצע את העבודה מכיוון, שלפי דבריו "ביזמות כנראה החקלאים לא מסוגלים להתארגן ולתת מענה".^‎300

פרוייקט הידוע בשם "המובל המזרחי" (לא "המוביל המזרחי" כפי שיש הקוראים לו בטעות), שאמור היה להוביל מי-קולחין ממרכז הארץ לדרומה, בינתיים הוקפא מסיבות שונות. אחד ההסברים שניתן לוועדה לכך הוא שזקוקים למי-קולחין כ-‎4-5 חודשים בשנה ועל כן יש צורך לאגום את המים בשאר חודשי השנה. מכיוון שבמרכז הארץ, שם מיוצרים רוב הקולחין, הקרקע יקרה, האיגום חייב להתבצע בדרום.^‎301 ניתוח מרתק של הוויכוח הניטש בין המצדדים בהולכת מי-הקולחין דרומה והמתנגדים לכך, שכלול במסמך שנמסר לידי הוועדה על-ידי ד"ר יוסי דרייזין, מסביר שבנושא הולכת הקולחין, מה שחסר הוא גוף שיכריע בין שתי האסכולות. המסקנה אליה הגיעו כותבי המסמך היא ש"למעשה אין כל תכנית לאומית מוסכמת לגבי פיזור הקולחין בארץ וכיום הולכת מי-הקולחין היא יותר פועל יוצא של יוזמות מקומיות ללא בחינת השפעת הטיפול בנושא, על פניה העתידיים של מדינת ישראל".^‎302 (ר' גם תת-סעיף ‎8.7.2.)

לגבי כמות מי-הקולחין הנמצאים בשימוש בחקלאות היום, שמעה הוועדה ממקור אחד שמדובר בכמות של ‎260 מלמ"ק^‎303 וממקור אחר שמדובר ב-‎280-270 מלמ"ק,^‎304 כשכמות המים המטוהרים הכוללת בישראל מגיעה לכדי ‎380-390 מלמ"ק.^‎305

לפי חישוב פוטנציאל השימוש החוזר המבוסס על ‎70%, ניתן להשיב ‎340 מלמ"ק נוספים.^‎306 לפי התכנון של נציבות המים, עד שנת ‎2010 תקבל החקלאות ‎446 מלמ"ק מי-קולחין ו-‎63 מלמ"ק נוספים יסופקו לשימושים אחרים, כדלקמן:

טבלה מס' ‎14: שימוש בקולחין במלמ"ק לפי תכנית האב של נציבות המים

‎2010	‎2005	‎2002	מטרה/שנה
‎496	‎385	‎295	חקלאות
‎13	‎5	‎0.2	תעשייה
‎509	‎390	‎295	סה"כ

טבלה מס' ‎11, משרד התשתיות הלאומיות ואגף התכנון בנציבות המים, תכנית אב (מעבר) לפיתוח משק המים בשנים ‎2002-2010, דוח מסכם, אפריל ‎2002, עמ' ‎36

הוועדה רואה צורך דחוף בטיפול מקיף בנושא טיהור מי-שופכין, הקמת והפעלת מערכת שתוליך את מי-הקולחין לאזורים בהם ניתן להשתמש בהם או לאגום אותם ולהביא להתקנת תקנות בנושא איכותם. כמו בנושאים אחרים בתחום משק המים, הוועדה התרשמה שמה שחסר בתחום זה איננו ידע, אלא מחסור בגוף מרכזי אחד שיקבל את ההחלטות הנדרשות ויישם אותם בזריזות ויעילות, והחלטה ברורה לגבי חלוקת הביצוע בין חברת "מקורות" וגורמים פרטיים.

‎9.6.4. יבוא מים מטורקיה

במהלך השנים עלו רעיונות שונים בנושא יבוא מים מחו"ל, כשהרצינית ביניהן עסקה ביבוא מים מטורקיה.^‎307 לפי עדותו של נציב המים לשעבר, צמח ישי, כבר ב-‎1989 התנהל משא ומתן עם הטורקים על יבוא מים ממנה, במחיר ‎21 סנט למ"ק, כולל הובלה. לדבריו המשא ומתן נכשל מאחר ויום לאחר שהגיעו הצדדים לסיכום "התייצבו שגרירי ערב-הסעודית וירדן, וטענו

שטורקיה פועלת כנגד האינטרסים של עמי המזרח התיכון".^‎308 לא ברור עם הרעיון היה להביא את המים באמצעות "צינור השלום", שאמור היה להוביל מים לכל עמי האזור ושטורקיה דיברה באותה תקופה על הנחתו, מכלי פלסטיק ענקיים הנגררים על-ידי ספינות גרר ("אבובים" או "מדוזות") או מכליות^‎309 אך כיום נראה המחיר שהוזכר על-ידי ישי כבלתי מציאותי.

ההחלטה להוציא מכרז להובלת מים מטורקיה נתקבלה על-ידי הממשלה, בהמלצתו של שר האוצר אברהם בייגה שוחט, באוגוסט ‎2000,³¹⁰ בכדי שניתן יהיה לבדוק את כדאיות הפרויקט.^‎311

הוועדה שמעה מנציג אגף החשב הכללי במשרד האוצר על מהלך המכרז שהוצא ביוני ‎2001 להובלת המים ממנבגט שבטורקיה למסוף קצא"א באשקלון.^‎312 דובר על יבוא של ‎50-45 מיליון קוב מים לשנה, במכליות נפט חד-דופניות שיוסבו להובלת מים לאחר שיעברו תהליך של ניקוי שיבטיח שהמים שיגיעו לישראל יהיו באיכות העומדת בתקן הישראלי.

בוועדה נשמעו כמה דוברים שדיברו בחריפות נגד הפרויקט כשהטיעונים הם שאסור שישראל תהיה תלויה במדינה כמו טורקיה בנושא חשוב כמו מים,^‎313 ושהפרויקט אינו ישים מכיוון שאי אפשר להבטיח את ניקוי המכליות לרמה הנדרשת והוא אינו כדאי מבחינה כלכלית.^‎314

לעומת הטיעונים נגד יבוא המים מטורקיה, ישנם שני הטיעונים עיקריים בעד היבוא, גם במחיר גבוה יותר ממחיר ההתפלה. האחד, בו מצדדת נציבות המים, הוא שאפשר להתחיל לייבא מים מהר יותר ממה שאפשר להתחיל להתפיל - ייקח כחצי שנה לנקות את המכליות ושנה עד שנה וחצי להקים מקשר חדש בקצא"א ולהניח צנרת בינו לאגם זוהר, כשהכסף לביצוע העבודה כבר תוקצב על-ידי משרד האוצר. השני, בו מצדדים משרד הביטחון ומשרד החוץ, הוא שיש חשיבות פוליטית ופסיכולוגית אדירה להגיע להסכם עם הטורקים, מכיוון שהם רוכשים כיום מוצרים ושירותים בישראל בערך של מאות אלפי דולרים ויותר.^‎315

באשר לטיעוני המקטרגים, הטיעון לגבי יצירת תלות אינו עומד במבחן המציאות מכיוון שמדובר בכל היותר ב-‎2-2.5 אחוז מצריכת המים בישראל, והתחייבות מצידה של ישראל לתקופה של ‎5-10שנים. לגבי היכולת לנקות את המכליות לרמה הנדרשת, רוב חברות הספנות שהתעניינו במכרז ובדקו את הנושא ואנשי אקדמיה המומחים בתחום, בטוחים שהדבר אפשרי. באשר לכדאיות הכלכלית של יבוא המים, לאור מחיר ההתפלה הנמוך שהושג במכרז ההתפלה הראשון, אין ספק שהמים המיובאים יהיו יקרים יותר.

שתי קבוצות ניגשו למכרז, אך ב-‎27 בנובמבר ‎2001 הכריז אגף החשב הכללי שאף אחת מהן לא עמדה בתנאי המכרז, והמכרז בוטל. הביטול גרם למורת רוח עצומה בקרב נציבות המים, משרד החוץ ומשרד הביטחון, ולמתח עצום בין טורקיה וישראל.^‎316 מיד החלו מגעים למציאת פתרון למשבר. הפתרונות שהוצעו: הוצאת מכרז חדש, הסכם עם טורקיה שהיא תהיה אחראית על הובלת המים לישראל, הנחת צינור תת-קרקעי להובלת המים, בחירת מוביל במכליות נפט מוסבות או "מדוזות", שלא באמצעות מכרז.^‎317

נושא יבוא המים מטורקיה הוא דוגמא בולטת לבעייתיות לגבי קבלת החלטות בממשלה בכלל ובנושא המים בפרט. השחקן המרכזי בהוצאת המכרז היה אגף החשב הכללי של האוצר, שאמנם פעל כהלכה בכל הנוגע לדאגה לאינטרסים הכלכליים של ישראל ולמזעור הסיכונים שתיקח, אך הן אנשי אגף החשב הכלכלי והן אנשי אגף התקציבים לא הסתירו את מורת רוחם מהפרויקט. רק לאחר שחלפה שנה ויבוא המים מטורקיה נראה רחוק מתמיד, שוכנע ראש הממשלה על-ידי נציב המים ומשרדי החוץ והביטחון להעביר החלטה בועדת השרים לענייני חברה וכלכלה לייבא ‎100-50 מלמ"ק מטורקיה על-פי מתכונת שתקבע על-ידי צוות מנכ"לים, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה.^‎318 החלטה זאת הפכה להחלטת ממשלה מס' ‎1682 (חכ/‎32) מיום כ"ב בניסן התשס"ב - ‎4 באפריל ‎2002.

מכיוון שהחלטת הממשלה בדבר יבוא המים מטורקיה התבססה בעיקר על מניעים הקשורים ליחסי החוץ של ישראל ורק במידה מוגבלת על צרכי המים שלה, החליטה הוועדה להימנע בקביעת עמדה חד-משמעית בנושא.

‎9.7.מאגרי מים

תאורטית, ישנם שני סוגי מאגרים: מאגרים טבעיים כמו הכינרת והאקוופרים (שאנשי המים מכנים אותם "האוגר הטבעי") ומאגרים מלאכותיים, שהם מאגרים לתפיסת מקורות מים טבעיים נוספים ולאגירת מים חדשים (כלומר, מי קולחין, מים מותפלים ומים מיובאים) לעונות היבשות.

נציב המים לשעבר, מאיר בן-מאיר, בהתייחסו למאגרים השונים בישראל, מסר לוועדה את הנתונים הבאים:

"הנפח הכולל שלנו לאגירה כדי לגשר על התנודות האקלימיות הוא כ-‎2.5 מיליארד קוב. כלומר, אם הצריכה השנתית היא פלוס מינוס ‎1.8 מיליארד, נפח האגירה במאגרים איננו מכיל אפילו שנה וחצי" ^‎319

ראש אגף התכנון בנציבות המים, ד"ר יוסי דרייזין, מסר בעת שהציג את תכנית האב, נתון פסימי למדי לגבי האוגר הטבעי. לדבריו, בשלב ראשון יש לשקם את האוגר לכדי ‎1,500 מלמ"ק - כלומר, כיום האוגר הטבעי מכיל פחות משנת צריכה.

דרייזין דיבר על שיקום האוגר הטבעי תוך שהוא מתייחס להצעות להעביר את מרכז הכובד של ויסות מערכת המים הישראלית מהמערכת הטבעית למערכת של מאגרים מלאכותיים.

"לא נראה לנו על פניו שיש מקום לעשות את הוויסות באיזה מתקנים שיעבדו ויהיו גיבוי, שיופעלו או לא יופעלו. אין לזה שום הגיון כלכלי. כשיש לנו אוגר טבעי, אפשר להשתמש בו. אוגר רב-שנתי, צריך לשמר אותו ככזה. זו הסיבה שצריך לשקם, מכיוון שיש גם מישהו שבא ואומר: עזוב, אקוויפר החוף נגמר לנו, אקוויפר ההר ייקחו לנו, הכינרת כבר ממילא לא משמשת היום אוגר רב-שנתי, תבנה מערכת שהגיבוי שלה יהיה רק מהמערכות המלאכותיות. העניין הזה לא מקובל עלינו!" ^‎320

‎9.7.1. המאגרים הטבעיים

כבר נאמר לעיל (ר' פרק ‎5), שהביטוי העיקרי למשבר המים הוא ירידת מפלס המים במאגרים הטבעיים אל מתחת לקווים האדומים והירידה באיכות המים במאגרים אלה כתוצאה מכך.^‎321

אקוויפר החוף

אקוויפר החוף היה המאגר הטבעי הראשון, שממנו התבצעה שאיבת יתר. בסוף כהונתו כנציב המים הסביר מאיר בן-מאיר את הרקע לדבר:

"כשהוחל בפיתוח מפעל ההתיישבות החקלאית בדרום הארץ, טרם עמד לרשות המערכת המוביל הארצי. בפני הממשלה עמדו שתי חלופות: האחת, דחיית מפעל ההתיישבות עד להשלמת המוביל הארצי, שהושלם בשנת ‎1964, והשנייה, לנצל את הרזרבה החד-פעמית לאורך הים-התיכון, על-ידי שאיבת יתר ממאגר החוף - לנצל רזרבה חד-פעמית, שמקומה ייתפס לנצח על-ידי חדירת מי-ים. כלומר, הממשלה לא גלגלה את ההכרעה בין השחתת כמות מים גדולה מחד, ובין פריסה התיישבותית, מאידך לפתחו לא של נציב המים ולא של מנכ"ל משרד החקלאות ולא של מאן דהו, אלא היא הכריעה על השחתת מאגר מים משום שהיא קבעה עדיפויות".^‎322

יונה כהנא סיפר לוועדה שהמכתב הראשון שיש בידיו המדבר על טיפול לא נכון במישור החוף היה מ-‎1959.³²³ מנחם קנטור, נציב המים בשנים ‎1959-1977 אינו מכחיש שהייתה שאיבת יתר באקוויפר החוף, אך לטענתו הדבר נעשה במידה רבה בגלל בורות.^‎324 פרופ' הלל שובל הביע את דעתו ששאיבת היתר בעבר נבעה מהאמונה במשיח הטכנולוגי, שיבוא במהרה ובאמצעות מי-התפלה זולים יאפשר לנו להחזיר את החוב.^‎325

היום, למעלה מ-‎40 שנה לאחר שהחלה שאיבת היתר באקוויפר החוף, היא עדיין מתבצעת. לדברי נציב המים הנוכחי, שמעון טל, שאיבת היתר היא בהיקף של כ-‎150 מלמ"ק לשנה.

"ללכת לשאיבות יתר נוספות בהיקפים גדולים, כפי שמציע מי שהציע, זה בפירוש להביא להרס איכותי של האקוויפר הזה".^‎326

"מי שהציע" הוא לא אחר מאשר מאיר בן-מאיר. כשנשאל בן-מאיר על-ידי הוועדה לתגובתו לידיעה שהופיעה בעיתון הארץ בט' בסיוון התש"א - ‎31 במאי ‎2001, בו צוטטת כמי שמציע להגדיל את "השאיבה ממישור החוף ל-‎600 מיליון מ"ק בשנה - ב-‎200 מיליון מ"ק יותר מהמתוכנן", ענה בן-מאיר כדלקמן: "אני מדבר היום על רזרבות מיידיות בצפונו של המאגר".^‎327

עמדתו של בן-מאיר מבוססת על ההנחה שבגלל המחסור במים בשנים הקרובות, לא יהיה מנוס משאיבת יתר מאחד המאגרים ולדעתו לפחות את הנזק באקוויפר החוף ניתן לעמוד וניתן גם לטפל בתזוזת הפן הביני (הנקודה בה נפגשים המים המתוקים עם המים המליחים) מערבה על-ידי התפלת מי האקוויפר שמליחותם עולה כתוצאה משאיבת יתר והפעילות האנושית המרחשת מעליו.^‎328

בתגובה לדבריו של מאיר בן-מאיר בפני הוועדה, כתב שמעון טל:

"עמדתי היא שניצול יתר של אקוויפר החוף אפשרי רק אם יובטחו כלים להחזיר את הגירעון בעוד שלוש שנים". ^‎329

למרות שאין עוררין על כך שמתבצעת באקוויפר החוף שאיבת יתר (ר' טבלה מס' ‎5 בעמ' ‎23), וועדת התפעול של נציבות המים אישרה את הגברת השאיבה בחלק הצפוני של האקוויפר בשנת ‎2002 באמצעות עידוד בעלי זכויות פרטיים להפקת מים באזור, שהשביתו בעבר את קידוחיהם, לחדש את השאיבה ולמכור למדינה מים במחיר ‎65-45 אגורות למ"ק,^‎330 יש חילוקי דעות בין המומחים בשאלה כיצד קובעים את הקו האדום של האקוויפר הזה. בפרדוכס הזה עסק פרופ' חיים גבירצמן מהאוניברסיטה העברית כשדיבר ביום העיון בעת הצגת תכנית האב על-ידי נציבות המים:

"כתוב כאן שבאקוויפר החוף חסרים ‎118 מלמ"ק בשביל למלא את המכתשים ההידראולים. זאת אומרת, למרות שלא הוגדר מעולם קו אדום לאקוויפר החוף, התכנית הזאת מגדירה את זה דרך אגב. היא אומרת: אנחנו צריכים למלא את אקוויפר החוף עד גובה ‎0. אני חושב שזו הגדרה לא נכונה מכיוון שאם אנחנו נגיע באקוויפר החוף למפלס ‎0 זה מצב קטסטרופלי... לכן אולי הגיע היום הזמן להגדיר קו אדום תחתון באקוויפר החוף... יש לי רעיון איך להגדיר קו אדום. אני לא בטוח שזה נכון... אבל עלינו להגדיר שיפוע... אם נשתמש בהגדרה הזאת... אז חסרים האקוויפר החוף היום ‎500 מיליון קוב".^‎331

באותו מעמד ערער יונה כהנא על דבריו של גבירצמן, בטענו שבפירוש יש קו אדום, שנקבע ביום שבו נקבעה תכנית לגבי החוף, ושהקו הזה נמצא בכתובים בכל מיני מקומות. בכל זאת, נראה שהנושא אינו סגור.

כל הדוברים שהופיעו בפני הוועדה הסכימו שאיכות המים באקוויפר החוף הולכת ומידרדרת. לדברי מנכ"ל תה"ל לשעבר, יהושע שוורץ:

"אקוויפר החוף נתון לסכנות של המלחה זוחלת, הוא נתון גם לסכנות של זיהום. הבעיה של האקוויפר הזה, שחלק גדול מהפעילות האנושית מתרחשת בו, ואז גם נגרמים נזקים לחדירת מי-הגשם וגם זיהום כתוצאה מהרבה מאוד גורמים".^‎332

אך יש גם מי שטוען שההמלחה עדיין לא התחילה. כך יונה כהנא שאמר בהופעתו בעת הצגת תכנית האב של נציבות המים:

"אין לנו עדיין המלחה במישור החוף. התכנית המקורית ליצירת רזרבה חד-פעמית אומרת שאנחנו מרשים לים להיכנס ‎1,800 מטר לאחר התלבטויות שונות. זה לא הגיע ליותר מזה, או אולי באיזה מקום ‎200 מטר יותר. אבל מדברים על כך שהים המליח. הים לא המליח, אבל הוא ימליח אם נמשיך ככה".^‎333

פרופ' אריה איסר מאמין שאפסה התקווה לשמור את אקוויפר החוף באיכות של מי-שתייה:

"רבותי, זה כמו לשמר את ריח עצי פרי ההדר בפרדסים של יפו כשהייתי ילד... צריך להפוך (את אקוויפר החוף) לאקוויפר סוג ב'. בישראל העתידית, תוך ‎30-40 שנה, יהיו שתי מערכות מים: האחת למי-שירותים, וזה ‎80% מהצריכה העירונית, והשנייה ל'מי-שולחן'".^‎334

אקוויפר ההר

על אקוויפר ההר - או חלקו המערבי הנקרא "ירקון-תנינים" - שמעה הוועדה פחות מאשר על המאגרים הטבעיים האחרים וזאת מכיוון שאקוויפר זה הנו אקוויפר משותף לישראל ולרשות הפלסטינית והוועדה החליטה שלא לעסוק באותם נושאים, שעוסקים בהם פורומים מדיניים מוסמכים. ובכל זאת, אקוויפר ההר הוזכר בישיבות הוועדה.

באשר לשיתוף הפעולה עם הפלסטינאים ציין נציב המים כבר בהופעתו הראשונה בפני הוועדה:

"בהתאם להסכמי הביניים, הפלסטינאים שואבים מים מאקוויפר ההר והאקוויפר המזרחי הוקצב להם. הם לא התחילו לפתח אותו בהיקפים מספיקים והפיתוח מאוד יקר".^‎335

שר התשתיות הלאומיות הוסיף:

"בנושא המים מול הפלסטינאים, אנחנו שואבים מאותו אקוויפר, מאותם ערוצים ואותם נחלים. יש הרבה דברים שאנחנו חייבים לעשות יחד עם הרשות הפלסטינית. אותם מי ביוב שזורמים מצד אחד מבית-לחם ומצד שני מארמון הנציב או מג'בל מוכאבר, פוגעים באותם מקורות מים. מים בחברון או בקריית-ארבע זה אותו הדבר. אם לא יהיו מים בקריית-ארבע, לא יהיו גם בחברון ולהפך... הרשות הפלסטינית לא משתפת פעולה אך הדבר לא פותר אותנו מאחריות".^‎336

בעיית שאיבת היתר באקוויפר ההר הועלה על ידי מבקרת המדינה בדוח המיוחד שלה על ניהול משק המים משנת ‎1990:

"ב-‎1990 נפרצו לראשונה, וביודעין, קווים אדומים במאגר ההר, שהוא כיום המאגר הרב-שנתי העיקרי במערכת המים ומקור מי השתייה למרבית הערים הגדולות".^‎337

נציב המים הודה בפני הוועדה, שסכנת ההמלחה באקוויפר ההר היא הגדולה ביותר מבין כל האקוופרים, מכיוון שהוא גובל במי-ים או במי-ים עתיקים.^‎338

בסקירה על איכות המים באקוויפר זה, הדגיש ההידרולוג הראשי של חברת "מקורות":

"אקוויפר ההר מכיל מים מתוקים באיכות הטובה ביותר מבין שלושת המקורות המרכיבים את שלד המערכת הארצית. עם זאת, עקב הימצאותם של מים מלוחים בצמוד ובקשר הדוק עם המים המתוקים, חשוב לשמור על מפלסי סף מינימליים - כלומר לא לרדת מתחת לקווים האדומים של +‎9 מ' בצפון האגן ו+‎12- מ' במרכז האגן.

מדובר במערכת קרסטית, בה הזרימות מהירות מאוד וירידה מתחת לקווים האדומים עלולה להביא לעליה מהירה של המליחות...

ברגע שהמים המלוחים יחדרו לשדות השאיבה, יהיה צורך לשתק קדוחים רבים והנזק למשק המים הוא אובדן כמויות מים גדולות מאוד (עשרות מלמ"ק/שנה) של מים באיכות מעולה.

כל האזור שבין תל-אביב לחדרה הוא האזור בו סכנת ההמלחה היא הגדולה ביותר. בהיעדר קידוחי ניטור והתראה איננו יודעים היום היכן נמצאת חזית המים המלוחים ביחס לקידוחי השאיבה. רק השנה הקצתה הנציבות כספים ומשאבים לקדיחת קידוחי ניטור..."^‎339

נציב המים לשעבר, מאיר בן-מאיר, הסביר שמצב חוסר הידע לגבי האקוויפרחמור ביותר:

"במאגר ההר ישנם שני גופי מים. לא נעשתה עד היום עבודה מספקת - חלק בעוונותי - לדעת האם אם לא נשאב יותר מים מתוקים, הם יגלשו אל המפלס המלוח וילכו לאיבוד, או האם אם לא נשאב הרבה יותר מים מלוחים, הם יגלשו אל המפלס המתוק וימליח אותו... (לא נעשתה עבודה מספקת) מפני שהאוצר יודע כמה כסף מותר להקציב למחקרים - גם זה הלא במשורה".^‎340

הכינרת

מבין כל המאגרים הטבעיים של ישראל, הכינרת היא היחידה שמצב מפלסה גלוי לעין כל. סמוך לתחילת עבודתה ביולי ‎2001 ביקרה הוועדה במתקני חברת "מקורות" בכינרת ומאגר אשכול, ויכלה להתרשם מעומק הבעיה. ירידת המפלס מונעת שאיבה מספקת למוביל הארצי, מונעת הזרמת מים דרומה להמשך נהר הירדן, מקשה על העברת מים לפי ההסכמים לממלכת ירדן ומגבירה את החשש מפני המלחת מימיה והופעתם של זיהומים ואצות (לגבי גובה המפלס של הכנרת ר' טבלה מס' ‎6 בעמ' ‎23). בי"ג באב התשס"א - ‎2 באוגוסט ‎2001 קבע נציב המים קו אדום חדש ומעורר מחלוקת של ‎215.50- מטר,^‎341 אך בתחילת מארס ‎2002 החליטה ועדת התפעול, שהמפלס לא יורד בשנה הקרובה מתחת לרמה של ‎214.30-מטר.^‎342

בעיית המים של הכינרת נובעת ממיעוט הגשמים ומשימוש מקומי באגן ההיקוות, לרבות ברמת הגולן, המונע זרימת מים רבים לכינרת.

נציגת החברה להגנת בטבע אמרה לוועדה בעדותה:

"מסביב לכינרת נוצרה רצועה, שהרוחב שלה משתנה, בין ‎50 ל-‎700 מטרים, בין מינוס ‎209 למינוס ‎213.95 מטר, שהיא מקור להזנחה, הייתי אומר אפילו הזנחה פושעת".^‎343

נציגת משרד המדע, ד"ר מרים וולדמן, רמזה בשאלותיה לעדים במהלך ישיבות הוועדה שלדעתה יש לשקול את האפשרות, שברגע שתחל התפלת מי-ים, תיפסק או תקטן השאיבה מהכינרת, ואפשר יהיה לאפשר לה להשתקם. פרופ' אריה איסר הציע אף הוא שבמסגרת של מערכת מים ישראלית חדשה וגמישה, "יהיו שנים שניתן לכינרת להתמלא ויהיו ששנים שנמתיק מי-כינרת ונשיב אותם לכינרת".^‎344

בהתייחסו לשאיבת היתר מכל המאגרים אמר ראש אגף תכנון בנציבות המים:

"ההידרדרות היא כזו שההידרולוגים החכמים שלנו כבר לא יודעים לבוא ולומר מה המשמעות של המפלסים הנמוכים בכל אחד ממאגרי המים הטבעיים, שאנחנו כבר נמצאים בהם בקווים אדומים, ואין אף היום שיכול לבוא ולומר מהי ההשפעה ומתי היא תופיע. יש הרגשות, יש תחושות, אבל כמותית זה לא מופיע... אנחנו רוצים לתת לעצמנו שנתיים לפחות להגיע חזרה למצב של קווים אדומים היסטוריים, למשל -‎213 בכינרת..."^‎345

הוועדה תומכת בעמדתם של שר התשתיות הלאומיות לשעבר ונציב המים, שאין להמשיך את שאיבת היתר מאקוויפר החוף. כפי שכבר נאמר בסעיף הדן בפעולות שעל הממשלה לבצע בדחיפות, הוועדה ממליצה שתצומצם למינימום שאיבת היתר מאקוויפר החוף כמו גם משאר המאגרים הטבעיים בתקופת החירום ותופסק לחלוטין לאחר מכן.

למרות שהוועדה לא עסקה בנושא שיתוף הפעולה עם הפלסטינאים, היא מביעה תקווה ששיתוף הפעולה בנושא השאיבה מאקוויפר ההר המשותף ומניעת זיהומו, יתחדש בעתיד הקרוב ביותר.

הוועדה ממליצה שעם כניסת המים המותפלים למערכת, תיקבע מדיניות חדשה בכל הנוגע לניהול המאגרים הטבעיים בכלל ולשאיבה מהכינרת עבור המוביל הארצי בפרט.

‎9.7.2. מאגרים מלאכותיים

כבר בשנת ‎1952, במסגרת תכנית האב הארצית הראשונה לפיתוח מפעלי מים, הוחל בבניית מערכת אגמי מים מלאכותיים לאגירת מים, על-פי תכנית שעובדה על-ידי יועץ הממשלה לענייני מים באותם ימים, שמחה בלאס. על-פי תכניתו של בלאס הוצע לבנות במשך תקופה של ‎20 שנה אגמים בקיבולת של ‎2,500-3,000 מלמ"ק. מיד הוחל בבניית אגמים ניסיוניים במקומות שונים, אך ב-‎1956 הוחלט להפסיק את הפרוייקט מאחר והסתבר שמניעת חלחול המים דרך קרקעית המאגרים מסובכת יותר מהמצופה ופתרון הבעיה יקר מדי.^‎346 על בעיית החלחול יש להוסיף גם את בעיית ההתאדות, שגם לגביה הפתרון יקר.

מאגרים לאגירת מי קולחין, מים מותפלים ומים מיובאים

מי קולחין

אחד הקשיים בהקמת מערכת להשבת מי-קולחין הוא הצורך לאגור את המים בעונה הגשומה לשימוש בעונה היבשה. רוב מי הקולחין מיוצרים במרכז הארץ, אך במרכז הארץ הקרקע יקרה ולכן האגירה חייבת להיעשות בדרום, גם אם השימוש רק בחלק מהמים יעשה בדרום.^‎347

לפי מידע שמסר לוועדה מנכ"ל "מקורות", כשמקימים מאגר, מדובר על סדר גודל של ‎120 דונם לכל מלמ"ק מים. "הקרקע הזאת שווה כסף, ובמרכז הארץ היא שווה הרבה מאוד כסף".^‎348 בהופעתו בפני ועדת הכספים של הכנסת במארס ‎2000, מסר סגן נציב המים דאז, שבכל מפעל קולחין, יש צורך לאגם כ-‎40% מהמים.^‎349

אם לוקחים בחשבון את עלויות הקמת המאגרים והובלת המים, את מחירי ההתפלה ואת העובדה שעוד לפני שנת ‎2010 יהיה ההיצע של מי-הקולחין גבוה יותר מהביקוש להם, הרי שיש לשקול בזהירות את הכדאיות הכלכלית של כל הנושא,^‎350 ואולי הזרמת מי-שפכין מטוהרים לים איננה כל כך אבסורדית כפי שהיא נראית במבט ראשון. זו בדיוק הסיבה שתכנית המובל המזרחי - התוכנית להובלת עודפי הקולחין ממרכז הארץ לדרום, שהוכנה בשנות ה-‎90 - איננה מבוצעת, ולפי מה שהוועדה הבינה, אין כרגע כל כוונה לבצעה, למרות של"מקורות" יש תכניות מגירה להקמתו.^‎351

במהלך חודש פברואר ראתה הוועדה דיווחים בעיתונות על פרויקט קולחי חיפה, המספק ‎35 מלמ"ק מי-שופכין מטוהרים להשקיה, אשר מתוכם ‎27 מלמ"ק נקלטים על-ידי "מקורות" והשאר נשפכים כרגע לנחל הקישון ולים, מכיוון ש"מקורות" לא הייתה מסוגלת, מסיבות כספיות, להקים בזמן מאגר לקליטתם.

מים מותפלים

בעת ביקורה במתקני חברת "מקורות" באילת, התרשמה הוועדה מהמאגר המכוסה שהוקם לאגירת עד ‎200,000 מ"ק מים מותפלים והאמצעים שננקטו בו בכדי למנוע התאיידות וחבלה.

לפי מכרזי ההתפלה למתקנים לאורך הים-התיכון, הכוונה היא שההתפלה תתבצע באופן רצוף - בקיץ ובחורף - כך שלפחות בחלק מהשנה יהיה צורך לאגור את המים.^‎352 הוועדה התרשמה שעדיין לא קיימת תכנית ברורה בנושא אגירת המים המותפלים - בין אם באמצעות מאגרים מלאכותיים או באמצעות החדרה לאקוויפרים - ואף אחד עוד לא לקח בחשבון את העניין הזה למטרת קביעת המחיר הסופי של המים המותפלים, מעבר למחיר בעת היציאה מהמפעל.

מים מיובאים

למרות התכנית להוביל את המים המיובאים מטורקיה (אם וכאשר ייובאו) מהמקשר בנמל קצא"א באשקלון למאגר זוהר, לא נראה שמישהו נתן את הדעת למשמעות של מהילת המים המיובאים עם המים במאגר ממקורות אחרים.

הוועדה התרשמה שעדיין לא נקבעה מדיניות מסודרת באשר לאגירת "מים חדשים" ומיהולם עם מים אחרים ומקווה שהדבר ייעשה בהקדם תוך שיתוף פעולה מרבי עם חברת "מקורות" וקרן קיימת לישראל.

מאגרים לתפיסת מי-שיטפונות

למרות שנושא תפיסת מי-שטפונות הוזכר רק באקראי בעת דיוני הוועדה, וגם אז בתור נושא שולי, מן הראוי לומר עליו כמה מילים.

היום מוקמים מרבית המאגרים לתפיסת וקליטת מי-שטפונות על-ידי קרן קיימת לישראל, בתיאום עם נציבות המים, "מקורות" וגופים אחרים. המתכננים של המאגרים הם רשויות מקומיות, אגודות מים וגופים פרטיים. הקק"ל החלה לעסוק בנושא המאגרים לקראת סוף שנות ה-‎80, בין היתר בניסיון למצוא תעסוקה נוספת לציוד המכני הכבד שלה.^‎353

מנתונים שהוועדה קיבלה מ"מקורות", המבוססים על נתונים של נציבות המים, מסתבר שבהתפלגות צריכת המים בישראל בשנים האחרונות, מי-שטפונות מהווים כ-‎2.5%:

טבלה מס' ‎15: מי שיטפונות כאחוז מהצריכה הכוללת

‎2000 (הערכה)	‎1999	‎1998	‎1997	‎1996	‎1995	‎1994	‎1993	שנה
‎2,032	‎2,157	‎2,262	‎2,092	‎2,071	‎1,981	‎1,813	‎1,762	סה"כ צריכה

דו"ח ועדת חקירה פרלמנטרית בנושא משק המים דין וחשבון